Разбираем законодательные новеллы, вводимые в действие Федеральным законом № 295-ФЗ, который посвящён регулированию института разрешённого использования земельных участков. Часть 2.
Мы продолжаем анализировать новеллы, которые вводятся в действие Федеральным законом от 31 июля 2025 года № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», который посвящён комплексному урегулированию института разрешённого использования земельных участков. Нумерация аргументов является сплошной и приводится с учётом нумерации, применённой в предыдущей заметке.
9. Федеральный закон № 295-ФЗ предусматривает дополнение главы I.1 Земельного кодекса РФ статьёй 11.11 под названием «Определение категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков при образовании земельных участков», которая содержит несколько очень важных новелл.
Насколько известно, на практике весьма остро стоит вопрос о том, допускается ли образование новых земельных участков из земельного участка, который сформирован до введения в действие градостроительного регламента и вид разрешённого использования которого не предусмотрен градостроительным регламентом (перечнем основных видов разрешённого использования земельных участков) для территориальной зоны, в которой расположен такой земельный участок. Действительно, если исходить из того, что виды разрешённого использования новых земельных участков должны соответствовать градостроительному регламенту, то здесь возникает явная проблема. С одной стороны, в силу п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ земельные участки, виды разрешённого использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без ограничений во времени, но, с другой стороны, исходя из правового регулирования, которое имеет место на сегодняшний день, формально тот же раздел земельного участка, ВРИ которого противоречит градостроительному регламенту, не допускается (поскольку в случае такого раздела будут образованы земельные участки с ВРИ исходного земельного участка, который не соответствует градостроительному регламенту). Как следует из положений из п. 5 ст. 11.1 Земельного кодекса РФ в редакции с 1 марта 2026 года, данная проблема была законодателем выявлена и распознана. В связи с этим законодатель предлагает решение, которое сводится к тому, что в случаях образования путём раздела и перераспределения земельных участков из земельного участка, вид разрешённого использования которого не соответствует градостроительному регламенту, лесохозяйственному регламенту или положению обо особо охраняемой природной территории (так называемые «регламенты земель»), видами разрешенного использования образуемого земельного участка или земельных участков «… признаются по выбору правообладателя земельного участка вид или виды разрешенного использования исходного земельного участка либо вид или виды разрешенного использования земельных участков, установленные регламентами использования земель, при условии соблюдения положений статьи 14.4 настоящего Кодекса.
Таким образом, законодатель предлагает решение вышеуказанной проблемы, которое подразумевает, что, несмотря на положения регламентов земель, публичные земельные участки делимы и могут быть задействованы при реализации процедуры перераспределения земель, а именно по итогам реализации этих процедур допускается образование земельных участков, вид разрешённого использования которых будет не соответствовать регламенту земель.
10. К числу дискуссионных вопросов, которые на сегодняшний день также напрямую не урегулированы положениями Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, относится вопрос о том, допускается ли объединение или перераспределение земельных участков с разными видами разрешённого использования. В соответствии с правовой нормой п. 6 ст. 11.11 Земельного кодекса РФ (в редакции с 1 марта 2026 года) законодатель предлагает решение, которое, с одной стороны, содержит исчерпывающий перечень ситуаций, в которых (пп.пп. 1-5 п. 6 ст. 11 ЗК РФ) допускается объединение или перераспределение земельных участков, имеющих разные виды разрешённого использования, и, с другой стороны, если рассуждать логически, тем самым постулируется идея о том, что в остальных случаях, не затронутых пп.пп. 1-5 п. 6 ст. 11 ЗК РФ, объединение и перераспределение земельных участков с разными видами разрешённого использования не допускается. В частности, к числу случаев, в которых допускается соответствующее объединение или перераспределение земельных участков, относятся случаи, когда «… вид или виды разрешенного использования образуемых земельного участка или земельных участков в соответствии … устанавливаются документацией по планировке территории» (пп. 1 п. 6 ст. 11.11 ЗК РФ), но есть и другие более сложные случаи (например, пп. 4 п. 6 ст. 11.11 ЗК РФ), с целью разъяснения которых со стороны федеральных органов исполнительной власти наверняка последуют официальные комментарий относительно положений Федерального закона № 295-ФЗ.
11. Федеральный закон № 295-ФЗ предусматривает внесение изменений, в том числе, в Градостроительный кодекс РФ. К числу резонансных нововведений относится новелла, которая сводится к изменению перечня земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительного регламента. Так, в частности, законодатель вводит правило о том, что с 1 марта 2026 года действие градостроительных регламентов, в том числе, не будет распространяться на земельные участки, «… вид разрешенного использования которых устанавливается в соответствии с федеральным законом документацией по планировке территории» (пп. 2 п. 4 ст. 36 ГрК РФ). Это очень интересное законодательное решение, которое, по сути, означает, что, в свою очередь, градостроительные решения о границах существующих, преобразуемых и впервые образуемых земельных участков, а также о разрешённом использовании таких земельных участков не просто имеют приоритет над градостроительными регламентами для территориальных зон, а в целом обнуляют и отменяют действие градостроительных регламентов для территорий – объектов публичного права, в отношении которых утверждён проект планировки, проект межевания, либо проект планировки с проектом межевания в его составе. Таким образом, в границах соответствующих территорий проект планировки и проект межевания будут выступать единственными документами, регулирующими правоотношения в сфере землепользования.
12. Положениями Федерального закона № 295-ФЗ устанавливается ряд крайне небезынтересных переходных положений (ст. 16 Федерального закона № 295-ФЗ).
К числу правоприменительных проблем, которые регулярно возникают в судебной практике по делам, относятся проблема вокруг формирования земельных участков под существующими объектами капитального строительства, вид разрешённого использования или назначение которых отсутствуют в градостроительном регламенте для конкретной территориальной зоны. Например, до введения в действие градостроительного регламента в границах той или иной территории был возведён индивидуальный жилой дом. Участок под домом не сформирован. Орган местного самоуправления отказывает в предварительном согласовании предоставления земельного участка на том основании, что градостроительный регламент не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов в соответствующей территориальной зоне. Решение такого рода юридической проблемы было выработано на уровне судебной практики Верховного суда РФ, о чём мы писали в заметке из раздела «Новости» от 22 мая 2023 года – Верховный суд РФ сформулировал принцип, который сводится к тому, что несоответствие вида разрешённого использования земельного участка, указанного в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка, градостроительному регламенту территориальной зоны, в границах которой расположен существующий объект капитального строительства, не может выступать основанием для отказа в предварительном согласовании и в предоставлении соответствующего земельного участка в порядке, установленном ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Положения п. 5 ст. 16 Федерального закона № 295-ФЗ свидетельствуют о том, что вышеуказанная юридическая проблема была законодательным идентифицирована. В соответствии с рассматриваемой правовой нормой такое несоответствие вида разрешённого использования земельного участка, формируемого под существующим зданием и сооружением, градостроительному регламенту, не может «… являться основанием для отказа собственнику расположенных на таком земельном участке здания, сооружения в предварительном согласовании предоставления такого земельного участка или в предоставлении такого земельного участка при условии соответствия указанных в соответствующем заявлении вида или видов разрешенного использования земельного участка виду разрешенного использования, назначению и (или) наименованию соответствующего здания, сооружения, указанным в Едином государственном реестре недвижимости». Таким образом, представляется возможным исходить из того, что благодаря вышеуказанному законодательному решению проблема при образовании и предоставлении земельных участков под существующими зданиями и сооружениями может считаться решённой.
13. По отношению к п. 5 ст. 16 Федерального закона № 295-ФЗ является родственной правовая норма п. 7 ст. 16 этого же Федерального закона, которая гласит о том, что в случае, если регламент использования земель не предусматривает в границах соответствующей территории, являющейся объектом публичного права (например, территориальная зона), размещение объекта капитального строительства с тем или назначением, наименованием и видом разрешённого использования, то вид разрешённого использования земельного участка, сформированного под таким зданием, может быть установлен в соответствии с назначением, наименованием и видом разрешённого использования здания или сооружения вне зависимости от содержания регламента земель. Таким образом, если в правовой норме п. 5 ст. 16 Федерального закона № 295-ФЗ речь идёт об образовании земельного участка, то правовая норма п. 7 ст. 16 16 Федерального закона № 295-ФЗ посвящена вопросу изменения разрешённого использования уже образованного земельного участка – под существующим зданием или сооружением.
Разбор и анализ законодательных новелл, вводимых в действие Федеральным законом № 295-ФЗ, будет продолжен нами в следующей заметке.