При несоответствии вида разрешённого использования существующего земельного участка градостроительному регламенту в предоставлении такого земельного участка может быть отказано, если земельный участок запрашивается не в рамках реализации исключительного права, предусмотренного ст. 39.20 Земельного кодекса РФ
В публикациях от 29 июня 2023 года и 22 мая 2023 года, размещённых в разделе «Новости», мною была исследована проблема вокруг предоставления земельных участков под существующими объектами недвижимости в ситуациях, когда вид разрешённого использования земельного участка, запрашиваемого в соответствии со ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, не предусмотрен градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны (правила землепользования и застройки). В итоге, со ссылкой на «решения» Верховного суда РФ мы пришли к выводу, что при реализации исключительного права на приобретение земельного участка такого рода несоответствие не может быть основанием для отказа как в предварительном согласовании предоставления формируемого земельного участка, так и в предоставлении существующего земельного участка. С моей стороны возник большой соблазн для утверждения о том, что этот принцип распространяется и на случаи приобретения земельных участков из публичной собственности не в связи с реализацией исключительного права. Однако, мой личный практический опыт, а также закономерности судебной практики по соответствующей категории административных споров убеждают меня в том, что несоответствие вида разрешённого использования существующего, поставленного на кадастровый учёт земельного участка градостроительному регламенту (то есть отсутствие вида разрешённого использования существующего земельного участка в перечне основных видов разрешённого использования, допустимых в конкретной территориальной зоне) вполне может быть признано законным основанием для отказа в предоставлении такого земельного участка, если земельный участок запрашивается на общих основаниях не в связи с реализацией исключительного права, предусмотренного ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.
Практическим следствием такого положения дел является то, что:
– органом публичной власти заинтересованному лицу может быть отказано в предоставлении существующего земельного участка, который находится в публичной собственности и никому не предоставлен;
– органом публичной власти может быть отказано в предоставлении в собственность земельного участка, принадлежащего заинтересованному лицу на определённом праве (например, становится невозможным перевод земельного участка «из аренды в собственность»).
Мой путь к написанию настоящей заметки и иллюстрации основных закономерностей судебной практики применительно к интересующему нас вопросу лежит через практический опыт, полученный одним из моих постоянных клиентов. Им было подано заявление о предоставлении в аренду в порядке, установленном ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, существующего земельного участка с разрешённым использованием «под сад-огород» при том, что градостроительный регламент для территориальной зоны, в котором находится земельный участок, не предусматривает в числе основных видов разрешённого использования ни «ведение садоводства», ни «ведение огородничества». Администрация ГО «Город Калининград» отказала в предоставлении земельного участка, в том числе, в связи с вышеуказанным несоответствием, суд первой инстанции, рассматривавший административный иск о признании отказа незаконным, в удовлетворении административного иска отказал, не вникнув в суть аргументов административного истца на счёт того, что в российском законодательстве есть правовые нормы (например, п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), а Верховным судом РФ сформулированы позиции (например, п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018), которые сводятся к тому, что земельные участки, виды разрешённого использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, по общему правилу, могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие с градостроительным регламентом. Однако суд апелляционной инстанции подробно рассмотрел аргументы на этот счёт, приведённые в административном иске и в апелляционной жалобе, и посчитал, что в ситуации, когда вид разрешённого использования запрошенного земельного участка не соответствует градостроительному регламенту, земельный участок не может быть предоставлен в принципе (апелляционное определение Костромского областного суда от 17 июня 2024 года по делу № 33а-1852/2024). Что касается ссылок на то, что в силу известных норм закона и позиций высших судов РФ не соответствующие градостроительному регламенту земельные участки могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие с градостроительным регламентом, то Костромской областной суд не согласился с этим аргументом, посчитав, что вышеуказанное правило могло бы применяться только в том случае, если бы земельный участок уже принадлежал административному истцу на каком-либо праве. Соответственно, поскольку запрошенный земельный участок административному истцу не принадлежит, данное правило (в частности, установленное п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), не может применяться, а земельный участок не может быть предоставлен.
На какие правовые нормы ссылаются органы публичной власти и суды в обоснование отказов в предоставлении земельных участков в интересующих нас ситуациях? Необходимо сразу отметить, что ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, которой установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов, такое основание как несоответствие разрешённого использования градостроительному регламенту напрямую не предусмотрено. В связи с этим при рассмотрении заявлений о предоставлении земельных участков по основаниям, которые установлены Земельным кодексом РФ, органам власти и судам приходится проявлять изрядную изобретательность. Иногда встречается совершенно нелогичная аргументация со ссылкой на п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ (несоответствие вида разрешённого использования земельного участка цели использования, указанной в заявлении о предоставлении земельного участка). Однако, по общему правилу, те же суды на какие-либо конкретные правовые нормы не ссылаются, просто ограничиваясь констатацией того, что при принятии решений о предоставлении земельного участка должны обязательно учитываться документы территориального планирования и документы градостроительного зонирования (например, кассационное определение 3-го кассационного суда общей юрисдикции от 29.05.2024 по делу № 88а-11218/2024).
Вместе с тем, при рассмотрении заявлений о предоставлении земельных участков в рамках льготных специализированных процедур по основаниям, которые установлены постановлением Правительства РФ от 09.04.2022 № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 – 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы», некоторые правовые нормы, на которые представляется возможным сослаться в обоснование отказов, всё же обнаруживаются. Так, например, пунктом 3 постановления № 629 предусмотрено, что предоставление земельных участков в целях осуществления деятельности, указанной в подпункте «б» пункта 1 постановления (имеется ввиду случай предоставления в аренду земельного участка в целях осуществления деятельности по производству продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций), может осуществляться независимо от содержания документации по планировке территории (за исключением документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения), документов территориального планирования (за исключением документов территориального планирования Российской Федерации), документов градостроительного зонирования, и за исключением случаев, если осуществление указанной деятельности не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом. Таким образом, можно сделать достоверный вывод, что при предоставлении земельных участков по иным основаниям, которые установлены постановлением Правительства РФ от 09.04.2022 № 629, должны быть учтены документы территориального планирования (генеральный план муниципального образования), документы градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) и документация по планировке территории (проекты планировки и проекты межевания), в связи с чем в предоставлении земельного участка может быть законно отказано в случае несоответствия вида разрешённого использования градостроительному регламенту. В частности, такая точка зрения проиллюстрирована в уже упомянутом кассационном определении 3-го кассационного суда общей юрисдикции от 29.05.2024 по делу № 88а-11218/2024.
Следует признать, что в рамках судебной практики по исследуемой нами проблеме существуют и положительные прецеденты в лице судебных решений, которыми отказы в предоставлении земельных участков были призанны незаконными, если речь идёт о предоставлении в собственность земельных участков, которые уже принадлежали их правообладателям на праве аренды. Так, 9-й кассационный суд общей юрисдикции в рамках административного дела № 2а-3093/2019 рассматривал административный иск о признании незаконным отказа в предоставлении в собственность бесплатно арендованного земельного участка (земельный участок запрашивался в льготном порядке по основанию, установленному законом Приморского края) в связи с тем, что спустя несколько лет после предоставления земельного участка в аренду в правила землепользования и застройки были внесены изменения, в соответствии с которыми территориальная зона больше не предусматривала наличие земельных участков с разрешённым использованием «ведение дачного хозяйства». Со ссылкой на положения ст. 36 Градостроительного кодекса РФ суд первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что «… у владельца земельного участка сохраняется возможность продолжать использование земельного участка в соответствии с ранее установленным до изменения территориальной зоны видом его разрешенного использования без установления срока его приведения в соответствие с градостроительным регламентом». Данную позицию разделил и 3-й кассационный суд общей юрисдикции, отметив, что «у административного истца сохраняется возможность продолжать использование земельного участка в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования, учитывая отсутствие доказательств, что такое использование земельного участка является опасным для жизни и здоровья людей, окружающей среды». В итоге суд кассационной инстанции пришёл к выводу о правомерности притязаний на предоставление арендуемого земельного участка из аренды в собственность (кассационное определение 9-го кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года по делу № 2а-3093/2019).
Следовательно, представляется возможным прийти к выводу, что если земельный участок уже принадлежит заинтересованному лицу на праве аренды, положения п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ могут быть истрактованы в качестве аргумента в пользу тезиса о том, что такой земельный участок может быть предоставлен на праве собственности.
Если же останавливаться на ситуациях, когда заинтересованными лицами запрашиваются существующие земельные участки, которые никому не принадлежат, то, исходя из закономерностей сложившейся судебной практики, несоответствие вида разрешённого использования земельного участка градостроительному регламенту однозначно рассматривается в качестве обстоятельства, препятствующего предоставлению земельного участка на каком-либо праве.
В таких ситуациях приобретение подобных земельных участков становится зависимым от приведения их разрешённого использования в соответствие с градостроительным регламентом, однако, поскольку единственным правообладателем таких земельных участков является орган публичной власти, в компетенцию которого входит распоряжение публичными землями, то лица, заинтересованные в приобретении земельных участков, лишены возможности совершить какие-либо активные действия, которые позволили бы устранить препятствия для приобретения таких земельных участков на каком-либо праве. Практика свидетельствует о том, что в итоге приобретение земельных участков, виды разрешённого использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, по сути становится недостижимым.