Возможно ли перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и не целого, а лишь части земельного участка, поставленного на кадастровый учёт и находящегося в публичной собственности?

С момента своего появления с 1 марта 2015 года институт перераспределения земель, который пришёл на смену институту предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством (ст. 34 Земельного кодекса РФ, утратившая силу с 1 марта 2015 года), обрёл статус одного из самых востребованных в правоприменительной практике, но при этом, несмотря на детальную регламентацию в нормах Земельного кодекса РФ (гл. V.4 Земельного кодекса РФ), обнаруживает в себе некоторое количество недостаточно прояснённых аспектов, которые дают о себе знать в повседневной юридической действительности. Одним из таких спорных моментов является вопрос о том, допускается ли перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и части смежного земельного участка, поставленного на кадастровый учёт и находящегося в неразграниченной государственной собственности, либо в собственности Российской Федерации (федеральная собственность), собственности субъекта РФ, либо в муниципальной собственности. Но сперва очертим перечень ситуаций – по мере возрастания их проблемности, которые возникают в юридической действительности в связи с перераспределением земельных участков, находящихся в частной собственности.

Ситуация 1. Перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и смежных земель, находящихся в неразграниченной государственной собственности, в границах которой земельные участки не сформированы

Самая оптимальная и наиболее беспроблемная ситуация, напрямую предусмотренная положениями Земельного кодекса РФ, а именно п. 1 ст. 39.28 Земельного кодекса РФ, который гласит о «перераспределении земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности».

Ситуация 2. Перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и смежного земельного участка, находящегося в публичной собственности и предоставленного на праве аренды тому же лицу

Чуть более сложная и проблемная ситуация, которая допускает несколько различных точек зрения на предмет возможности реализации процедуры перераспределения с точки зрения норм действующего земельного законодательства. Вместе с тем, как было указано в статье от 4 августа 2021 года, опубликованной на сайте, со ссылкой на постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2017 по делу № А45-3351/2017 мною было проиллюстрировано, что такое перераспределение возможно.

Ситуация 3. Перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и земельного участка, находящегося в публичной собственности, который никому не предоставлен, то есть свободен от прав и обременений третьих лиц

Значительно более проблемная ситуация, которая, тем не менее, предусмотрена нормами Земельного кодекса РФ, и, в частности, как и в случае с ситуацией № 1, нормой п. 1 ст. 39.28 Земельного кодекса РФ, которая предусматривает «перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Само собой разумеется, что такое перераспределение возможно только с согласия органа публичной власти, распоряжающегося публичными землями. На практике периодически возникает вопрос на счёт возможности реализации такой процедуры в случае, когда разрешённое использование земельного участка, находящегося в частной собственности, не совпадает с разрешённым использованием смежного земельного участка, находящегося в публичной собственности. По мнению судов такое несоответствие не является препятствием к перераспределению. Так, например, в кассационном определении от 8 ноября 2022 года по делу № 88а-25602/2022 Второй кассационный суд общей юрисдикции при рассмотрении в кассационном порядке административного иска о признании незаконным отказа в перераспределении земель отметил буквально следующее: «Напротив, перераспределение земельных участков с разными видами разрешенного использования, находящихся в одной территориальной зоне, не противоречит нормам Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации и не является основанием для принятия решения о приостановлении осуществления кадастрового учета», а применительно к правовой норме п. 9 ст. 39.29 Земельного кодекса РФ, которой установлен перечень оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земель, заключил, что «… в указанной норме не содержится такого основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, как разные виды разрешенного использования земельных участков».

Ситуация 4. Перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и части земельного участка, поставленного на кадастровый учёт, находящегося в неразграниченной государственной собственности, либо в федеральной собственности, либо в собственности субъекта РФ, либо в муниципальной собственности

Наиболее проблемная ситуация, которая нас и интересует. Проблемность ситуации, в первую очередь, обусловлена тем, что она напрямую не предусмотрена положениями ст. 39.28 Земельного кодекса РФ, а именно данная правовая норма гласит о перераспределении земельного участка, находящегося в частной собственности, и земельных участков или земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, однако в ней не упоминается перераспределение части земельного участка, находящегося в публичной собственности.
В настоящем контексте следует учитывать, что иногда соискателями процедуры перераспределения земельных участков, находящихся в частной собственности, и земель, находящихся в публичной собственности, являются лица, которые претендуют на приобретение земель, которые относятся к территории общего пользования или землям общего пользования и в связи с этим не подлежат приватизации в силу п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ. Также встречаются случаи, когда соискатели процедуры перераспределения претендуют на земли, которые относятся к иной территориальной зоне, что тоже заведомо исключает возможность её реализации в силу положений п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, предметом нашего микроисследования является вопрос о том, допускается ли перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и части земельного участка, находящегося в публичной собственности, если такое перераспределение не предполагает выход за пределы территориальной зоны и не предполагает приобретение территорий или земель общего пользования.

Предпосылкой к тому, чтобы в принципе задуматься о ситуации, которая является предметом нашего рассмотрения, стала история обратившегося ко мне гражданина, который является собственником земельного участка, находящегося в пос. Морское на Куршской косе (Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области). Насколько известно, в своё время земли национальных парков были отнесены к федеральной собственности. Это правило касалось и населённых пунктов, расположенных на территории национального парка (в частности, лишь со вступлением в силу Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ было введено в действие правило, согласно которому земли, занимаемые населёнными пунктами, расположенными в границах национального парка, могли быть отнесены к категории земель «земли населённых пунктов»). В связи с этим по инициативе Управления Росимущества по Калининградской области территории посёлков Лесной, Рыбачий и Морское были замежёваны в сплошные единые землепользования, отнесённые к федеральной собственности. Вследствие этого все объекты недвижимости, включая многоквартирные дома, индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки в границах населённых пунктов, оказались расположенными на федеральных земельных участках. Тем не менее, под отдельными объектами их владельцам изредка всё-таки удавалось добиться образования самостоятельных земельных участков. Само собой разумеется, что правообладатели ряда объектов недвижимости и сформированных под ними земельных участков рано или поздно обретали интерес в том, чтобы укрупнить свои землепользования за счёт перераспределения земель. Однако, в силу изложенных ваше обстоятельств объективного характера земельными участками, смежными по отношению к земельным участкам, которые планировалось увеличить, являлись не неразмежёванные земли, находящиеся в публичной собственности, а поставленные на кадастровый учёт, разграниченные в федеральную собственность единые землепользования площадью по несколько гектаров. Таким образом, в этой ситуации в расчёт могло быть принято только перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, и частей единого землепользования, отнесённого к федеральной собственности. Таков был путь к ситуации, которую мы сегодня анализируем.

Считаю необходимым сразу отметить – складывающаяся в настоящее время судебная практика убеждает, что заинтересованными лицами периодически предпринимаются попытки увеличения своих земельных участков за счёт присоединения к ним в порядке перераспределения именно частей земельных участков, находящихся в публичной собственности, а судами рассматриваются административные иски о признании незаконными отказов в реализации процедуры перераспределения земель.

Рассмотрим пример из судебной практики. Предметом рассмотрения Первого кассационного суда общей юрисдикции являлся административный иск К.Ю.В, выступающего в качестве собственника земельного участка 300 кв.м с разрешённым использованием «для индивидуального жилищного строительство», о признании незаконным отказа департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области в заключении соглашения перераспределения земель, предусматривающего увеличение земельного участка площадью 300 кв.м за счёт присоединения к нему части земельного участка площадью 2478 кв.м (площадь присоединяемой части – 500 кв.м), находящегося в неразграииченной государственной собственности и имеющего вид разрешённого использования «для размещения спортивных площадок и вспомогательных сооружений». Суд первой инстанции удовлетворил административный иск, тем самым признав, что перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и части земельного участка, находящегося в публичной собственности, само по себе, в отрыве от обстоятельств конкретной ситуации, возможно. С выводами суда первой инстанции не согласился Воронежский областной суд, который отменил решение Центрального районного суда г. Воронежа и вынес новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. При рассмотрении дела в кассационном порядке Первый кассационный суд общей юрисдикции, приведя в обоснование решения заимствования из положений Земельного кодекса РФ, посвящённых утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, перераспределению земель и изменению разрешённого использования земельных участков, пришёл к выводу о том, что в настоящей ситуации перераспределение является ненадлежащей процедурой оформления земельных отношений, отметив буквально следующее: «С учетом приведенного регулирования, суд апелляционной инстанции правильно указал на недопустимость приватизации части уже образованного самостоятельного земельного участка публичной собственности, предназначенного для размещения спортивных площадок и вспомогательных сооружений, путем его перераспределения с земельным участком К.Ю.В., предназначенным для индивидуального жилищного строительства. Обращение в собственность К.Ю.В. части (500 кв. м) самостоятельного публичного земельного участка под видом его перераспределения с земельным участком площадью 300 кв. м, предварительно образованным путем раздела принадлежащего К.Ю.В. земельного участка площадью 1400 кв. м, не может быть признано законным способом приватизации земли», «… собственник самостоятельного публичного земельного участка, на часть которого претендует К.Ю.В., не избирал в качестве вида разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство», данный земельный участок предназначен для размещения спортивных площадок и вспомогательных сооружений, то есть для удовлетворения соответствующего публичного интереса, а не частных интересов К.Ю.В». В итоге своим кассационным определением от 18 сентября 2023 года по делу № 88а-28311/2023 Первый кассационный суд общей юрисдикции оставил апелляционное определение Воронежского областного суда без изменения.

Если анализировать вышеуказанное кассационное определение, возникает впечатление, что суд кассационной инстанции пришёл к мнению о необоснованности административного иска не в силу того, что перераспределение с частью земельного участка могло быть в принципе расценено как недопустимое, а приняв в расчёт другие соображения и, в частности, то обстоятельство, что административный истец пытался вторгнуться в территории, имеющие публичное значение, а также тот факт, что перераспределение предполагало бы установление иного вида разрешённого использования для земельного участка (части земельного участка) общественного назначения. Также представляется возможным утверждать, что суд кассационной инстанции придерживался мнения о том, что надлежащей процедурой оформления земельных отношений в рассматриваемой ситуации являлось бы не перераспределение земель, а приобретение земельного участка на аукционе.

Схожими соображениями, сводящимися к мнению о недопустимости перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и части самостоятельного земельного участка, находящегося в публичной собственности, вследствие несовпадения вида разрешённого использования исходного земельного участка и земельного участка, за счёт которого осуществляется перераспределение, руководствовался Восьмой кассационный суд общей юрисдикции при вынесении кассационного определения от 20 июня 2024 года по делу № 88а-13327/2024, которым был признан законным отказ в перераспределении земельного участка площадью 659 кв.м с разрешённым использованием «под жилую застройку» и части земельного участка с разрешённым использованием «территория общего пользования». Однако, в вышеуказанном судебном акте, в отличие от предыдущего, не приводится столь ожидаемые от суда и нужные нам рассуждения на счёт принципиальной возможности или невозможности осуществления процедуры перераспределения земель в интересующей нас случае. Анализ судебного акта свидетельствует о том, что невозможность перераспределения суды, рассматривавшие дело, в первую очередь, связывали с тем, что административный истец претендовал на приобретение территории общего пользования, в границах которой был расположен земельный участок, формируемый на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утверждённой постановлением муниципалитета, срок действия которого не истёк. Таким образом, суды руководствовались обстоятельствами, которые находились на периферии спектра причин для отказа в заключении соглашения о перераспределении, и не прибегли к рассуждениям о том, возможна ли в принципе процедура перераспределения части земельного участка, находящегося в публичной собственности.

На момент написания настоящей статьи я не располагаю иными судебными решениями, в которых рассматривался бы интересующий нас вопрос. Вместе с тем, проделанный нами анализ позволяет мне прийти к следующим промежуточным рассуждениям:

– процедура перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и части земельного участка, находящегося в публичной собственности, хоть напрямую и не предусмотрена Земельным кодексом РФ, но принципиальна не исключена и может быть реализована в случаях, когда не осуществляется выход за пределы территориальной зоны и вторжение в территорию (за красными линиями) или земли общего пользования, которые не могут быть приватизированы в силу п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ;

– несовпадение вида разрешённого земельного участка, увеличиваемого путём перераспределения, и вида разрешённого использования земельного участка, за счёт которого осуществляется перераспределение, по общему правилу, не является препятствием к реализации процедуры перераспределения части земельного участка.