На сегодняшний день господствующей точкой зрения по вопросу одновременного отнесения земельного участка к нескольким функциональным зонам является позиция о том, что таковое не является незаконным
Генеральный план является документом территориального планирования, содержит укрупненные показатели градостроительного проектирования (по сравнению с проектом планировки территории) и отражает политику перспективного освоения территории населённого пункта на период своего действия. Важнейшей составной частью генерального плана является карта функционального зонирования, в соответствии с которой территория муниципального образования подразделяется на функциональные зоны, отражающие назначение соответствующих частей территории муниципалитета – объекта публичного права. Родственной и близкой по своей природе категорией по отношении к функциональным зонам являются территориальные зоны, которые устанавливаются не генеральным планом, а в соответствии с картой градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки муниципального образования. Для каждой территориальной зоны, по общему правилу, устанавливается градостроительный регламент, который содержит информацию о допустимых в границах соответствующей территориальной зоны видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства. Территориальные зоны рассматриваются в качестве источника информации, который конкретизирует содержание документов территориального планирования – генерального плана – в целях определения правового режима использования земельных участков. Несмотря на то, что правила землепользования и застройки являются документом более низкого ранга по сравнению с генеральным планом, а назначение территориальных зон должно строго соответствовать назначению функциональных зон (пп. 2 п. 1 ст. 34, пп. 3 п. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), которыми, к слову, никакие регламенты не устанавливаются, в правоприменительной практике встречаются ситуации, когда имеет место несоответствие между территориальными и функциональными зонами. Примером таких ситуаций являются случаи, когда тот или иной земельный участок одновременно отнесён к разному количеству территориальных и функциональных зон, не совпадающих друг с другом. В этом отношении надо напомнить, что если расположение земельного участка в границах нескольких территориальных зон является строго недопустимой юридической ситуацией в силу прямого указания в законе (п. 7 ст. 11.9 и п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ), то применительно к функциональным законам такого рода правовых норм в законодательстве не имеется. Данный факт является предпосылкой судебных споров, направленных на оспаривание правил землепользования и застройки и генеральных планов.
Отмечу, что ранее мною на сайте уже публиковались статьи, в которых затрагивалась соответствующая проблематика. Так, в статье от 3 ноября 2020 года мы анализировали Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 12.01.2017 № 56-АПГ16-30, в котором была сформулирована точка зрения, сводящаяся к тому, что одновременное нахождение земельного участка в границах нескольких функциональных зон также является недопустимой правовой ситуацией. В основе этой позиции лежало воззрение о том, что не только правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану как документу более высокого ранга, но и генеральный план должен соответствовать правилам землепользования и застройки. В частности, Верховный суд РФ отметил в вышеуказанном определении, что «… отнесение в соответствии с Генпланом земельного участка к двум функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности», вследствие чего «… не соблюден принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану…». Таким образом, когда земельный участок находится в нескольких функциональных зонах, возникают противоречия в определении правового статуса такого земельного участка в силу того, что содержание карты функционального зонирования должно детерминировать содержание карты градостроительного зонирования. Соответственно, отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам должно обуславливать одновременное отнесение земельного участка к нескольким территориальным зонам, что является заведомо недопустимым.
Вместе с тем, как выяснилось в последующем, вышеуказанная точка зрения Верховного суда РФ по поводу одновременного нахождения земельного участка в границах нескольких функциональных зон не является единственно возможной. Иной подход к оценке ситуации, когда земельный участок отнесён к нескольким функциональным зонам, был проиллюстрирован в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2019 № 18-АПА19-44 (анализу этой ситуации была посвящена моя публикация, размещённая на сайте 7 августа 2023 года). При вынесении вышеуказанного судебного акта Верховный суд РФ рассматривал ситуацию, когда земельный участок был отнесён к двум функциональным зонам, одна из которых была функциональной зоной улично-дорожной сети. Поскольку отнесение земельного участка к такой функциональной зоне однозначно свидетельствует о распространении на соответствующую часть земельного участка режима территории общего пользования, по мнению Верховного суда РФ, в такой ситуации неопределённость в правовом статусе соответствующего земельного участка отсутствует. Так, в своём апелляционном определении Верховный суд РФ указал следующее: «… нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет».
Между тем, мой недавний опыт изучения судебной практики по ситуациям, когда земельный участок является одновременно отнесённым к нескольким функциональным и территориальным зонам, свидетельствует о существовании третьей точки зрения Верховного суда РФ, в соответствии с которой если земельный участок расположен в границах одной территориальной зоны, нахождение этого же земельного участка в границах нескольких функциональных зон является допустимым и не свидетельствует о нарушении закона.
Третья альтернативная точка зрения по интересующему нас вопросу выражена в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.05.2019 № 45-АПА19-14. Верховный суд РФ рассматривал административный иск гражданина А.П.К. о признании незаконным правил землепользования и застройки города Екатеринбурга в связи с тем, что арендуемый им земельный участок был отнесён к территориальной зоне городских лесов, в то время как в соответствии с картой функционального зонирования по генеральному плану города Екатеринбурга был одновременно отнесён к двум функциональным зонам – функциональной зоне озеленённых территорий интенсивного общественного пользования – и функциональной зоне коллективных садов и дач. Таким образом, административный истец усматривал незаконность правил землепользования и застройки в том, что применительно к арендуемому им земельному участку карта градостроительного зонирования не соответствовала карте функционального зонирования.
Свою позицию по делу Верховный суд РФ, руководствуясь тем, что формально территориальная зона городских лесов соответствовала функциональной зоне озеленённых территорий, к которой была отнесена большая часть земельного участка, выстроил на том обстоятельстве, что, в отличие от территориального зонирования, применительно к функциональному зонированию в законодательстве отсутствуют правовые нормы, которые регулировали бы порядок установления функциональных зон. В итоге Верховный суд РФ пришёл к следующим выводам: «… учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом деле», «в данном случае на соответствующем фрагменте карты градостроительного зонирования земельный участок отнесен к одной территориальной зоне, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой находится большая часть этого участка, что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ», «… Поскольку в отношении участка установлен единый градостроительный регламент, и неопределенность правового режима в отношении этого земельного участка отсутствует, его расположение в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит».
Проведённый анализ свидетельствует, что на текущий момент единая точка зрения Верховного суда РФ по вопросу о том, является ли законным нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах, не выработана. На сегодняшний день представляется возможным исходить из существования трёх альтернативных позиций, в связи с чем исход конкретного судебного спора об оспаривании правил землепользования и застройки или генерального плана однозначно вряд ли может быть прослежен заранее.
Вместе с тем, следует отметить, что господствующей точкой зрения по рассматриваемому вопросу является позиция о том, что расположение земельного участка в границах нескольких функциональных зон является законным. Об этом свидетельствует содержание такого нормативного правового акта как Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы), которые утверждены приказом Минэкономразвития от 6 мая 2024 года № 273. В пункте 19.4 этих Методических рекомендаций (раздел «Выполнение функционального зонирования) прямо указано, что «… в случаях нахождения земельного участка в нескольких утвержденных ДТП МО функциональных зонах, территориальную зону для такого земельного участка целесообразно устанавливать с учетом ВРИЗУ, соответствующим всем функциональным зонам, в которых он расположен. При невозможности выполнения таких условий на стадии реализации утвержденного проекта ДТП МО органом, утвердившим ДТП МО, проводится межевание земельного участка». Таким образом, законодатель даёт понять, что, по общему правилу, отнесение земельного участка к территории нескольких функциональных зон не представляет собой недопустимую юридическую ситуацию.
