Если по Генеральному плану земельный участок одновременно расположен в нескольких функциональных зонах, но при этом одна из зон подразумевает отнесение земельного участка к территории общего пользования, такое расположение не считается нарушением норм земельного и градостроительного законодательства

Ранее на моём сайте уже публиковались материалы, в которых рассматривались возникающие на практике проблемы, связанные с одновременным нахождением земельных участков в нескольких территориальных зонах по карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, а также в нескольких функциональных зонах по соответствующей карте в составе Генерального плана. В частности, эти вопросы были разобраны в статье «Какие каверзы для правообладателей земельных участков может таить в себе Генеральный план поселения или городского округа?» (опубликована 27 апреля 2020 года), а также в статье «Законным или незаконным является расположение земельного участка в нескольких функциональных зонах по Генеральному плану?» (опубликована 3 ноября 2020 года). Чтобы быстро погрузиться в проблематику материала, который я намерен изложить в настоящей заметке, напомню, что согласно нормам земельного и градостроительного законодательства, по общему правилу, земельный участок должен быть расположен в границах только одной территориальной зоны (абз. 1 п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ, п. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ), пересечение границами земельного участка границ территориальной зоны категорически не допускается (п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ), поскольку в противном случае отсутствует возможность однозначно определить диапазон возможностей по использованию такого земельного участка. Что касается одновременного нахождения земельного участка в нескольких функциональных зонах, то напрямую таковое законодательством не запрещено, однако, исходя из закономерностей судебной практики, такое положение также считается недопустимым. Так, руководствуясь тем, что Генеральный план является документом более высокой юридической силы по отношению к Правилам землепользования и застройки и тем, что, соответственно, характеристики территориальных зон должны строго соответствовать характеристикам функциональных зон (п.п. 9-10 ст. 31, пп. 2 п. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ), в Определении Судебной коллегии по административным делам от 12.01.2017 № 56-АПГ16-30 Верховный суд РФ отметил, что «… отнесение в соответствии с Генпланом земельного участка к двум функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности», вследствие чего «… не соблюден принцип соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану…». Таким образом, Верховный суд РФ пришёл к выводу, что расположение земельного участка одновременно в двух функциональных зонах по Генеральному плану препятствует выполнению обязательного правила об отнесении земельного участка к той или иной одной территориальной зоне согласно Правилам землепользования и застройки.

Вышеуказанные принципы, которые нашли своё воплощение в нормах действующего законодательства и в судебной практике, очень комфортны и удобны для восприятия, однако, как демонстрирует судебная практика, они не могут претендовать на статус единых правил постольку, поскольку судами выработаны подходы, подразумевающие отступление от этих принципов в ряде ситуаций. В этом отношении показателен следующий прецедент 2019 года.

Гражданка У.Н.И. являлась собственником земельного участка с разрешённым использованием «для базы отдыха», который:

– согласно Генеральному плану г. Анапы частично расположен в функциональной зоне санаторно-курортных учреждений, частично – в зоне существующих дорог и улиц;

– согласно Правилам землепользования и застройки г. Анапы частично расположен в территориальной зоне санаторно-курортного назначения, в то время как в отношении оставшейся части земельного участка градостроительный регламент не установлен.

Полагая, что «отнесение земельного участка к двум функциональным зонам и отсутствие единого градостроительного регламента в отношении всего земельного участка нарушает право на реконструкцию находящихся на земельном участке объектов капитального строительства», гражданка У.Н.И. обратилась в Краснодарский краевой суд с административным иском о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки недействующими в части. Краснодарский краевой суд административный иск У.Н.И. удовлетворил, однако Совет муниципального образования «Город-курорт Анапа» обратился с апелляционной жалобой в Верховный суд РФ (дело рассматривалось до начала работы в Российской Федерации апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции), которая оказалась успешной (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.08.2019 № 18-АПА19-44).

Проанализировав перечень вопросов, отнесённых законодательством к вопросам местного значения (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), определение объекта капитального строительства (п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), понятие улично-дорожной сети (п. 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*»), Верховный суд РФ принял к сведению тот факт, что территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения, на основе чего Верховным судом РФ был сделан вывод о том, что «… установление в генеральном плане функциональной зоны для … автодорог общего пользования, отображение их границ и описание на картах генерального плана соответствует положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ и не создает правовой неопределенности». Верховный суд РФ проявил очень тонкий методологический подход, который основывается на «отводе глаз» от ранее рассмотренного нами принципа, сводящегося к тому, что одновременно отнесение земельного участка к двум функциональным зонам считается не позволяющим однозначно определить статус земельного участка. Если ранее мы считали, что нахождение земельного участка в двух зонах само по себе означает неопределённость, то в данной ситуации происходит продвижение совершенно иного тезиса – Верховный суд РФ констатирует, что отнесение части земельного участка к функциональной зоне улично-дорожной сети позволяет однозначно судить о том, что такая часть  предназначена для использования неограниченным кругом лиц, то есть является территорией общего пользования, вследствие чего неопределённость статуса соответствующей части земельного участка заведомо исключается, ведь вряд ли у кого-либо могут быть сомнения относительно назначения улично-дорожной сети.

Руководствуясь данным подходом, отталкиваясь от предельной прозрачности правового статуса территории общего пользования, Верховный суд РФ закономерно отвергнул неопределённость правового статуса земельного участка вследствие того, что одна из его частей изъята из-под действия градостроительного  регламента в силу пп. 2 п. 4 ст. 36  Градостроительного кодекса РФ. «Определение территории общего пользования градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента» – отметил Верховный суд РФ, после чего заключил, что «… нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет».

Следовательно, отныне мы можем обоснованно исходить из того, что нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах само по себе, в отрыве от особенностей конкретной ситуации, не свидетельствует о неопределённости правового статуса такого земельного участка. Если часть земельного участка расположена в функциональной зоне (Генеральный план), предполагающей отнесение такой части к территории общего пользования, в связи с чем соответствующая часть земельного участка находится вне территориальной зоны (Правила землепользования и застройки), правовой статус земельного участка не считается неопределённым – в такой ситуации его правовой статус должен определяться исходя из характеристик функциональной зоны и территориальной зоны, к которым отнесена оставшаяся часть земельного участка,  не попадающая в границы территории общего пользования (если обращаться к рассмотренному нами практическому примеру, то правовой статус земельного участка должен был определяться исходя из его отнесения к функциональной зоне санаторно-курортных учреждений). Рассматриваемая точка зрения заставляет полностью пересмотреть ранее существовавший подход к вопросу об определённости статуса земельного участка. Если раньше всё было просто – в двух зонах, и, значит, незаконно – то теперь юристу необходимо досконально анализировать каждую ситуацию и обращать внимание на то, каковы характеристики функциональных зон, в границах которой расположен земельный участок.