Допускается ли предоставление в аренду земельных участков, расположенных за границами красных линий?
Более актуальная информация по вопросу, затронутому в данной статье, изложена в заметке “В каких ситуациях земельные участки, расположенные в границах красных линий, могут быть предоставлены в аренду?”
Как свидетельствует юридическая действительность, вопрос, вынесенный в заголовок настоящей статьи, представляет для правоприменителей очень большой интерес, тем более, что однозначный ответ на него по-прежнему дан быть не может. Впервые с этим вопросом мне довелось соприкоснуться в 2014 году, когда в калининградскую городскую администрацию поступало очень большее количество заявлений граждан о предоставлении земельных участков для целей благоустройства существующих индивидуальных жилых домов, что объяснялось попыткой узаконить территории, исторически использовавшиеся гражданами на протяжении долгих лет, которые после утверждения проектов планировки и проектов межевания вдруг оказались за красными линиями – более подробно эта проблема была рассмотрена мною в статье «Вы десятилетиями используете свой земельный участок, но ограждающий его забор оказался за красной линией: что предпринять?», опубликованной на сайте 9 августа 2022 года. Поскольку запрет на приобретение в собственность земельных участков, расположенных в границах территории общего пользования, действовал уже тогда (п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ), калининградской администрацией принималась в расчёт возможность предоставления земельных участков, оказавшихся за красными линиями и таким образом отнесённых к территории общего пользования (п.п. 11-12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), в аренду. Однако, дальше слов о принятии мер по разработке алгоритма предоставления таких земельных участков в аренду дело не дошло, муниципалитет в предоставлении отказывал.
Для того чтобы подступиться к рассуждениям по вопросу, которому посвящена настоящая заметка, необходимо расставить точки над «и» в том, какие земельные участки относятся к территории общего пользования. Итак, исходя из норм действующего законодательства, к территории общего пользования относятся земельные участки:
– которые расположены за красными линиями, что напрямую следует из уже упоминавшихся по тексту этой статьи п.п. 11-12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ;
– которые расположены в границах береговых полос водных объектов, что следует из сопоставления п. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ и п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, в котором есть прямое указание на «береговые полосы водных объектов общего пользования»;
Формально, как следует из п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ, к территории общего пользования могут быть отнесены и так называемые «земельные участки общего пользования», которые не расположены в границах красных линий и береговых полос водных объектов, но при этом заняты площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами и пляжами. Однако к этому утверждению следует относиться с изрядной долей осторожности, поскольку в соответствии со сложившейся судебной практикой, по общему правилу, территорией общего пользования могут считаться только территории, для которых проектами планировки или проектами межевания установлены красные линии – более подробно со ссылками на судебную практику Верховного суда РФ этот вопрос был рассмотрен мною в статье «Территорией общего пользования может считаться лишь та территория, которая находится в границах установленных красных линий», которая была опубликована на сайте 14 июня 2022 года. Следовательно, гарантированно к территории общего пользования относятся территории земельных участков, расположенных за границами красных линий, а также в границах береговых полос водных объектов.
В силу п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ приватизация земельных участков общего пользования, а, следовательно, и земельных участков, расположенных за границами красных линий, не допускается, то есть такие земельные участки не могут быть предоставлены органом публичной власти в собственность. Однако, возникает резонный вопрос: «Могут ли такие земельные участки быть предоставлены в аренду?
Гипотетическая допустимость предоставления в аренду земельных участков, расположенных в границах красных линий, следует из того, что законодатель прямо допустил возможность предоставления в аренду земельных участков, расположенных в границах береговых полос водных объектов, что следует из п. 4 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ, согласно которому в договоре аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта, должно быть предусмотрено условие об обеспечении гражданам свободного доступа к самому водному объекту и береговой полосе.
Таким образом, если для одних земельных участков, отнесённых к территории общего пользования, зажжён «зелёный свет», то по идее «зелёный свет» должен быть зажжён и для второй категории, тем более, что в действующем земельном законодательстве не имеется ни одной правовой нормы, которая запрещала бы предоставление в аренду земельных участков, расположенных в границах красных линий.
В такой ситуации для установления истины исследователь обычно обращается к судебной практике. Вместе с тем, изучение судебной практики по интересующему нас вопросу показало, что, во-первых, такая судебная практика весьма немногочисленна, и, во-вторых, такая судебная практика непоследовательна.
Так, рассматривая апелляционную жалобу муниципалитета на решение Арбитражного суда Пензенской области по делу П.В. Бояркина, который претендовал на приобретение земельного участка, расположенного в границах территории общего пользования, 11-й арбитражный апелляционный суд в своём постановлении от 23 июня 2015 года по делу № А49-12819/2024 отметил, что «… ни указанная норма ЗК РФ (имелась ввиду правовая норма п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ – прим. В.А. Шефер), ни нормы ГК РФ и Градостроительного кодекса РФ не содержат запрета на предоставление земельных участков в границах территории общего пользования в аренду», заняв , таким образом, позицию о том, что предоставление в аренду земельного участка, относящегося к территории общего пользования, является правомерным. К слову, красные линии в вышеуказанном судебном акте ни единым словом не упоминаются, что не позволяет нам в полной мере утверждать о том, что суд выразил точку зрения о правомерности предоставления в аренду земельного участка, отнесение которого к территории общего пользования обусловлено именно существованием красных линий.
Противоположная точка зрения по вопросу о допустимости предоставления земельных участков в границах красных линий нашла своё выражение в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 апреля 2019 года по делу № А63-53/2018. Так, рассматривая заявление Д.А. Махничева (гл. 24 АПК РФ) о признании незаконным отказа в проведении торгов по предоставлению земельного участка в аренду, арбитражный суд отметил: «… как следует из материалов дела, испрашиваемый участок расположен за красной линией на территории существующей парковки, на подъездном пути, перед воротами многоквартирного дома … Поскольку земельный участок расположен в границах территории общего пользования, его предоставление в аренду противоречит закону». Как можно судить, данная точка зрения не может служить однозначным подтверждением недопустимости предоставления земельного участка, отнесённого к территории общего пользования, в аренду, поскольку предметом рассмотрения арбитражного суда по вышеуказанному делу был вопрос о том, может ли быть предоставлен в аренду земельный участок, расположенный за красными линиями, именно на торгах, если учитывать, что в силу пп. 18 п. 9 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ существует безапелляционный запрет на предоставление посредством проведения торгов земельных участков, отнесённых к земельным участкам общего пользования или территории общего пользования (в данном случае законодатель в очередной раз обращает внимание на то, что «земли общего пользования» и «территория общего пользования» нетождественны). Таким образом, арбитражный суд оставил открытым вопрос о том, может ли быть предоставлен в аренду земельный участок, расположенный за красными линиями, без проведения торгов.
Не может рассматриваться в качестве однозначного подтверждения недопустимости предоставления интересующих нас земельных участков в аренду и позиция, выраженная в Определении Верховного суда РФ от 26 июня 2018 года № 308-ЭС18-8200. Так, отказывая в передаче кассационной жалобы А.А. Петикяна на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии Верховного суда РФ по экономическим спорам, судья Г.Г. Попова отметила следующее: «… Спорные земельные участки согласно генеральному плану городского округа города-курорта Анапа, утвержденному решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 № 404, расположены в функциональной зоне «зеленые насаждения общего пользования», что согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации препятствует их предоставлению в аренду, поскольку передача такого объекта во временное владение и пользование исключает возможность реализации гражданами права на свободное нахождение на таком участке; при передаче в аренду земельного участка общего пользования единственным пользователем земли может быть только арендатор, что противоречит правовому режиму земель общего пользования». Как мы можем убедиться, в рассматриваемом случае недопустимость предоставления конкретных земельных участков в аренду была обоснована не их нахождением в границах красных линий, а тем, что согласно генеральному плану земельные участки были расположены в функциональной зоне, подразумевающей их предназначенность для общего использования неограниченным кругом лиц.
Следовательно, мы можем убедиться, что какая-либо единая точка зрения по интересующему нас вопросу в судебной практике не выработана.
Вместе с тем, административная практика, складывающаяся в Калининградской области, свидетельствует, что некоторые муниципалитеты не возражают против предоставления в аренду земельных участков, расположенных за красными линиями. Так, совсем недавно мне стало достоверно известно о том, что калининградская городская администрация предложила фактическому владельцу гаража в рамках «гаражной амнистии» предоставление под существующий гараж в аренду земельного участка, расположенного за границами красных линий. Дошло ли дело до предоставления, мне пока что не известно, однако, судя по всему, положительные прецеденты всё-таки имеются, и это не может не вселять оптимизм.
Таким образом, на сегодняшний день мы можем утверждать, что:
1. В законодательстве не имеется правовых норм, которые напрямую запрещали бы предоставление в аренду земельных участков, расположенных за красными линиями, установленных проектами планировки или проектами межевания, особенно если учитывать, что законодателем прямо разрешено предоставление в аренду земельных участков в границах береговых полос водных объектов;
2. Имеющаяся к настоящему времени немногочисленная судебная практика не позволяет сформировать единое мнение по настоящему вопросу;
3. Некоторые муниципалитеты допускают предоставление в аренду земельных участков, расположенных в границах красных линий, в связи с чем заинтересованным лицам следует предпринимать попытки по реализации своих интересов, связанных с приобретением земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности.