Разбираем законодательные новеллы, вводимые в действие Федеральным законом № 295-ФЗ, который посвящён регулированию института разрешённого использования земельных участков. Часть 1.

Институт разрешённого использования земельных участков является одним из центральных и самых важных институтов земельного и градостроительного права. Отличительной характеристикой данного института до настоящего времени была его крайне недостаточная урегулированность. Так, на сегодняшний день вопросы разрешённого использования земельных участков регламентированы правовыми нормами п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ и ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, положения которых не рассчитаны на те сложные и проблемные ситуации, которые сформировались и были выработаны вокруг категории разрешённого использования в процессе правоприменения с момента введения в действие Земельного кодекса РФ в 2001 году. В отсутствие унифицирующего нормативно-правового акта, посвящённого урегулированию вопросов разрешённого использования, повседневные проблемы, связанные с правоприменением в области разрешённого использования земельных участков, отчасти сглаживались благодаря Обзору практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, который был утверждён Президиумом Верховного суда РФ 14 ноября 2018 года и сохраняет свою актуальность вплоть до настоящего времени. Между тем, как минимум, не позже 2017 года со стороны законодателя имели место неоднократные попытки, направленные на принятие самодостаточного федерального закона, регламентирующего вопросы разрешённого использования земельных участков. Соответствующие законопроекты неоднократно вносились в Государственную Думу РФ, но по разным причинам так или иначе сходили с дистанции. И вот совсем недавно наконец-то состоялось трудное рождение специального нормативного правового акта, которым будет урегулирован широкий спектр вопросов, касающихся разрешённого использования земельных участков, отвечающий проблемам и вызовам, возникающих в процессе правоприменения. Речь идёт о Федеральном законе от 31 июля 2025 года № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее по тексту – «Федеральный закон № 295-ФЗ»), который, за исключением единичных положений, вступает в силу с 1 марта 2026 года. Отмечу сразу, что закон очень сложный, и рассмотреть все новеллы в рамках одной статьи невозможно. Поэтому я предлагаю посвятить разбору ключевых положений, появление которых детерминировано принятием Федерального закона № 295-ФЗ, несколько отдельных заметок из новостного раздела моего Интернет-портала. Итак, приступим.

1. Земельный кодекс РФ дополняется новой самостоятельной главой II.1 под названием «Виды разрешённого использования земельных участков», в которой впервые закрепляется официальное определение вида разрешённого использования земельного участка (п. 1 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ). Вид разрешённого использования земельного участка определён как «… вид деятельности, которую с учетом ограничений, установленных в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, допускается осуществлять на земельном участке, а также над и под его поверхностью, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами». Очень ёмкое и точное определение, к которому сложно что-либо добавить. Следует обратить внимание, что законодатель вводит в оборот именно определение разрешённого использования земельного участка, а не определение разрешённого использования объектов капитального строительства.

2. Законодатель решил прибегнуть к повторению обкатанного на практике законодательного решения (абз. 2-3 п. 2 ст. 7 ЗК РФ) о том, что в отношении земельного участка могут быть установлены несколько основных видов разрешённого использования, а также несколько видов вспомогательных видов разрешённого использования при том, что внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных видах разрешённого использования земельного участка не требуется (п. 3 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ в редакции, вступающей в силу с 1 марта 2026 года) (напомним, что введение в действие правила о том, что земельный участок может быть использован в соответствии со вспомогательным видом разрешённого использования без внесения сведений о таком виде в ЕГРН было продиктовано принятием Конституционным судом РФ Определения от 16 октября 2020 года № 42-П/2020 «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М.Г. Анциновой»). Таким образом, в этой части о какой-либо новелле говорить не приходится, однако важность рецепции принципа множественности видов разрешённого использования имеет немалое практические значение.

3. Отталкиваясь от закреплённого в п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ определения самовольной постройки, согласно которому таковая имеет место, в том числе, и в случае возведения объекта на земельном участке, разрешённое использование которого не предусматривает возведение соответствующего объекта, законодатель установил правило о том, что «… разрешенное использование (назначение) зданий или сооружений должно соответствовать видам разрешенного использования земельного участка, на котором они расположены» (п. 7 ст. 14.1 Земельного кодекса РФ в редакции, вступающей в силу с 1 марта 2026 года).

4. Законодатель вводит в оборот новый ёмкий юридический термин – «регламент земель», к которым отныне отнесены как знакомые нам по правилам землепользования и застройки градостроительные регламенты, так и лесохозяйственные регламенты и положения об особо охраняемых природных территориях (п. 5 ст. 11.1, п. 2 ст. 14.2 Земельного кодекса РФ в редакции с 1 марта 2026 года). Вышеуказанное решение законодателя давно напрашивалось и является абсолютно логичным, если учитывать, что градостроительные регламенты, лесохозяйственные регламенты и положения об особо охраняемых природных территориях имеют родственную и очень схожую юридическую природу (об общей философии, на которой выстроены градостроительные регламенты и лесохозяйственные регламенты, мы писали в статье из раздела «Статьи» от 13 декабря 2023 года), а именно в них содержится список допустимых видов землепользования в той или иной территориальной зоне (градостроительный регламент), в лесничестве (лесохозяйственный регламент) и в границах особо охраняемых природных территорий (положение об особо охраняемых природных территорий).

Именно с учётом данных обстоятельств законодатель и закрепил правило о том, что «… регламенты использования земель устанавливают виды разрешенного использования земельных участков соответственно для каждой территориальной зоны, каждого лесничества, каждой особо охраняемой природной территории и применяются ко всем земельным участкам, находящимся в границах указанных территориальной зоны, лесничества, особо охраняемой природной территории» (п. 4 ст. 14.2 Земельного кодекса РФ в редакции с 1 марта 2026 года).

5. К числу рецепций довольно известных ранее установленных законодательных решений (п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), для которых нашлось место в Федеральном законе № 295-ФЗ, относится и решение на счёт того, что земельные участки, здания и сооружения, разрешённое использование которых не соответствует регламентам земель (в законе используется именно новый термин «регламент земель»), могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с такими регламентами (п. 3 ст. 14.3 Земельного кодекса РФ в редакции с 1 марта 2026 года). Отметим, что в ситуациях, в которых имеет место несоответствие между разрешённым использованием земельных участков и регламентами земель (имеется ввиду именно градостроительные регламенты), вскрывается большой пласт юридических проблем, среди которых особое место занимают проблемы, связанные с самовольными постройками, а также проблемы вокруг допустимости предоставления без проведения торгов земельных участков, виды разрешённого использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, чему уже был посвящён ряд публикаций, размещённых на сайте. Отмечу, что способы разрешения этих проблем в Федеральном законе № 295-ФЗ сполна не предложены, в связи с чем поиск таких решений по-прежнему необходимо осуществлять через ознакомление с судебной практикой.

6. К числу наиболее ожидаемых законодательных решений, которое наконец-таки вводится в действие путём принятия Федерального закона № 295-ФЗ, относится правовая норма, гласящая о том, что арендатор земельного участка или лицо, которому земельный участок принадлежит на праве безвозмездного срочного пользования, не вправе «… выбирать иной вид разрешённого использования земельного участка, чем предусмотренный договором аренды земельного участка или договором безвозмездного пользования земельным участком» (п. 3 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ в редакции с 1 марта 2026 года). Отметим, что вышеуказанный принцип, согласно которому арендатор земельного участка и землепользователь не вправе претендовать на изменение вида разрешённого использования земельного участка, ранее был выработан в рамках регулярной судебной практики и нашёл своё отражение в п. 2 уже упоминавшегося нами Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, который был утверждён Президиумом Верховного суда РФ 14 ноября 2018 года. Таким образом, законодатель официально даёт понять, что вид разрешённого земельного участка представляет собой не только юридическую характеристику, сведения о которой вносятся в ЕГРН, но и условие договора аренды и договора безвозмездного срочного пользования, отступление от которого категорически не допускается. Соответственно, ранее распространённая практика, когда арендаторы земельных участков путём изменения их разрешённого использования, по сути, обходили установленные Земельным кодексом РФ процедуры приобретения земельных участков на торгах (например, путём изменения ВРИ с «для огородничества» на «для индивидуального жилищного строительства»), будет пресечена. Получается, что свободное и беспрепятственное изменение разрешённого использования земельных участков будет доступным только для собственников.

7. Очень интересное правовое регулирование вводится связанными между собой правовыми нормами п. 5 ст. 14.2 и п. 6 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ (в редакции с 1 марта 2026 года), согласно которым в ряде специализированных случаев разрешённое использование земельных участков устанавливается документацией по планировке территории (проект планировки территории или проект межевания территории), имеющей приоритет над регламентами земель, и может быть выбрано исключительно из видов, которые предусмотрены такой документацией по планировке территории. К земельным участкам, на которое распространяются указанные правовые нормы относятся, к примеру, земельные участки, предназначенные для строительства и реконструкции линейных объектов (пп. 1 п. 5 ст. 14.2 ЗК РФ), земельные участки, расположенные в границах особой экономической зоны (пп. 3 п. 5 ст. 14.2 ЗК РФ), в границах территории опережающего социально-экономического развития (пп. 7 п. 5 ст. 14.2 ЗК РФ) и ряд других. Надо признать, что несмотря на отсутствие такого рода правовых норм в ранее действовавших редакциях Земельного кодекса РФ, в российской юридической действительности уже были представлены ситуации, которые были учтены при принятии Федерального закона № 295-ФЗ. Так, например, уже на протяжении довольно длительного времени в случае размещения линейного объекта в соответствии с проектом межевания территории таким проектом устанавливаются виды разрешённого использования земельных участков (в границах территории, в пределах которой возводится линейный объект), которые могут быть не предусмотрены градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой размещается линейный объект. Таким образом, Федеральный закон № 295-ФЗ учитывает уже существующие юридические реалии, которые были выработаны в процессе правоприменения до его принятия.

8. От вышеуказанной ситуации, когда виды разрешённого использования устанавливаются в соответствии с документацией по планировке территории, следует отличать ситуации, в которых видами разрешённого использования образуемых и изменяемых земельных участков признаются виды разрешенного использования таких земельных участков, предусмотренные проектом межевания территории (п. 7 ст. 14.4 ЗК РФ во взаимосвязи с п. 2 ст. 11 ЗК РФ в редакции с 1 марта 2026 года). Таким образом, речь идёт не о случаях, когда, как в случае с предыдущей процедурой, вид разрешённого использования приводится в соответствие с видами, предусмотренными проектом планировки или проектом межевания, путём совершения активных действий по направлению заявления об установлении вида разрешённого использования в орган регистрации прав, а о ситуациях, когда видом разрешённого использования образуемого или изменяемого земельного участка по умолчанию признаётся вид, предусмотренный проектом межевания, то есть в межевой план, в соответствии с которым формируется образуемый или изменяемый земельный участок, закладывается ВРИ, предусмотренный градостроительной документаций – проектом межевания территории. О каких случаях идёт речь? Согласно закону, подразумеваются случаи, когда земельные участки:

– образуются из земельного участка или земельных участков, предоставленных для комплексного развития территории или расположенных в границах территории, в отношении которой заключен договор о комплексном развитии территории и (или) принято решение о комплексном развитии территории, и такие земельные участки образуются из земель, а также земельных участков, не предоставленных гражданам или юридическим лицам, либо если такое образование осуществляется правообладателем земельного участка или земельных участков, осуществляющим комплексное развитие территории (пп. 1 п. 2 ст. 11.11 ЗК РФ),

– образуются из земельных участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу (пп. 2 п. 2 ст. 11.11 ЗК РФ);

– образуются из земельного участка, предоставленного для размещения гаражей в границах территории гаражного назначения (пп. 3 п. 2 ст. 11.11 ЗК РФ);

– в соответствии с пунктом 5 статьи 14.2 настоящего Кодекса виды разрешенного использования таких земельных участков устанавливаются документацией по планировке территории (проектом планировки и (или) проектом межевания территории) и такие земельные участки образуются из земель или земельных участков, не предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Далее, в дополнение к вышеуказанными нормам, положениями п. 7 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ (в редакции с 1 марта 2026 года) предусматривается, что «… выбор иных видов разрешенного использования земельных участков может осуществляться правообладателем земельного участка в соответствии с настоящей статьей после возникновения прав на образуемый земельный участок с учетом ограничений, предусмотренных пунктами 2 – 4 и 8 – 11 настоящей статьи».

Таким образом, в рассматриваемой ситуации образование или преобразование земельных участков должно осуществляться в соответствии с межевым планом, который должен предполагать выбор вида разрешённого использования земельного участка, предусмотренного проекта межевания территории. Стоит обратить внимание, что активные действия по установлению вида разрешённого использования, отличающегося от вида, предусмотренного проектом межевания, актуальны только после завершения процедуры образования или изменения (преобразования) земельного участка.

Теперь возникает закономерный вопрос: «Как всё это применять на практике?» Речь идёт о самом масштабном и неоднозначном земельном законе 2025 года, для усвоения и выработки правил применения которого наверняка потребуются официальные разъяснения Минэкономразвития РФ или Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии РФ.

Разбор остальных законодательных новелл, которые вводятся в действие путём принятия Федерального закона № 295-ФЗ, будет продолжен в следующих заметках.