Принадлежность земельного участка к двум и более территориальным зонам не препятствует получению разрешения на строительство, если земельный участок был образован до вступления в силу Правил землепользования и застройки

В ряде публикаций, ранее опубликованных на моём сайте, мы затрагивали вопрос о том, что, исходя из норм действующего земельного и градостроительного законодательства (п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, п. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ), отнесение земельного участка к более чем одной территориальной зоне (согласно карте градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки) представляет собой недопустимую юридическую ситуацию, которая может препятствовать застройке соответствующего земельного участка, а именно препятствовать выдаче разрешения на строительство. Так, данная проблема была предметом нашего рассмотрения в статье «Допускается ли строительство на земельном участке, который одновременно расположен в нескольких территориальных зонах, если градостроительной регламент одной из зон предусматривает размещение нужного объекта?», которая была опубликована на сайте 16 ноября 2023 года, и при написании которой мною было установлено, что в юридической действительности и судебной практике существуют две противоположных точки зрения на счёт возможности получения разрешения на строительство в отношении земельных участков, отнесённых к нескольким территориальным зонам. Первый подход состоит в том, что при конкуренции градостроительных регламентов применительно к одному и тому же земельному участку использование такого земельного участка в целях строительства недопустимо в принципе, если один из градостроительных регламентов (для одной из территориальных зон, в которой находится земельный участок) не предусматривает возможность возведения определённых объектов капитального строительства. Второй из имеющихся подходов, напротив, предполагает возможность строительства на земельном участке, если одна из частей земельного участка, в отношении которой установлен градостроительный регламент, с точки зрения площади и содержания градостроительного регламента (перечень видов разрешённого использования земельных участков) пригодна для возведения объектов капитального строительства.

Моя сегодняшняя заметка также посвящена поиску ответа на вопрос о том, является ли допустимым строительство на земельном участке, который по итогам утверждения правил землепользования и застройки или внесения изменений в правила землепользования и застройки отнесён к нескольким территориальным зонам. Однако, в сегодняшней заметке при рассмотрении интересующего нас вопроса акцент будет сделан на несколько другом аспекте, а именно на таком как момент образования земельного участка (дата внесения сведений о земельном участке в государственный кадастр недвижимости) относительно момента принятия правил землепользования и застройки и внесения изменений в правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми земельный участок отнесён к нескольким территориальным зонам. Рассмотрим пример из судебной практики.

Общество являлось арендатором земельного участка с видом разрешённого использования «для строительства и дальнейшей эксплуатации жилого дома», который был образован и внесён в государственный кадастр недвижимости 12 января 2004 года. В аренду земельный участок был приобретён обществом в 2016 году. После приобретения земельного участка в аренду общество обратилось в администрацию г. Владивостока с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома, однако в выдаче этого разрешения было отказано, поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки Владивостокского городского округа, которые были утверждены и введены в действие в 2010 году, земельный участок оказался расположенным в двух территориальных зонах – часть земельного участка площадью 3024 кв.м была отнесена к территориальной зоне «Ж-3», допускающей строительство многоквартирного дома, а другая часть земельного участка площадью всего лишь 19 кв.м была отнесена к территориальной зоне «Р-3», то есть к зоне рекреационного назначения, в которой согласно градостроительному регламенту строительство не допускалось. Не согласившись с отказом в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома, общество обратилось с соответствующим заявлением в Арбитражный суд Приморского края.

Свою процессуальную позицию по делу Арбитражный суд Приморского края выстроил на положениях п. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, которым установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, но «… и для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства». Отталкиваясь от того, что по смыслу вышеуказанной правовой нормы орган публичной власти не вправе принимать такую редакцию правил землепользования и застройки, которая ухудшала бы положение правообладателей соответствующих земельных участков, арбитражный суд сделал вывод о том, что «… при разработке и утверждении документов территориального зонирования должны учитываться существующие границы земельных участков», а также отметил, что на собственников и арендаторов земельных участков, сформированных ранее установления границ соответствующих территориальных зон, пересекающих границы существующих земельных участков, не может быть возложена обязанность «по изменению границ участков и приведения их в соответствие с изменившимися границами территориальных зон». Таким образом, арбитражный суд пришёл к заключению, что в ситуации, когда имеет место отнесение к нескольким территориальным зонам земельного участка, сформированного до введения в действие правил землепользования и застройки, то есть до установления границ территориальных зон, правообладатель земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, выступает пострадавшей стороной, которая вправе рассчитывать на защиту своих прав. Удовлетворяя заявление общества, в своём решении от 21 февраля 2017 года по делу № А51-31440/2016 Арбитражный суд Приморского края отметил следующее: «… таким образом, поскольку согласно кадастровому паспорту земельный участок с кадастровым номером 25:28:050043:22 сформирован и внесен в ГКН 12.01.2004, то есть до установления территориальных зон Правилами землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, отказ в выдаче разрешения на строительство жилого дома на спорном земельном участке по мотиву несоответствия градостроительного плана требованию об отнесении земельного участка только к одной территориальной зоне противоречит закону». Решение Арбитражного суда Приморского края было утверждено и оставлено без изменения арбитражными судами вышестоящих инстанций и, в том числе, Верховным судом РФ.

Само собой разумеется, что вышеуказанный судебный прецедент не снимает всю проблематику вопросов, которые возникают в случае отнесения земельного участка одновременно к нескольким территориальным зонам согласно карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки. Так, если прибегнуть к логической операции «отрицание» и за счёт этого смоделировать зеркальную ситуацию, то пришлось бы утверждать, что в случае отнесения к нескольким территориальным зонам земельного участка, образованного и внесённого в государственный кадастр недвижимости после введения в действие правил землепользования и застройки, правообладатель такого земельного участка не может рассматриваться в качестве пострадавшей стороны, что по идее не даёт ему права рассчитывать на признание актуальной редакции правил землепользования и застройки в соответствующей части незаконной. В данном контексте надо учитывать, что ситуации, когда земельный участок, образованный после введения в действие правил землепользования и застройки, на основании последующих изменений в правила землепользования и застройки относится сразу к нескольким территориальным зонам, встречаются на практике довольно часто и, как правило, не могут быть предотвращены правообладателем соответствующего земельного участка – мы прекрасно знаем о том, что орган публичной власти, в компетенцию которого входит утверждение правил землепользования и застройки, нередко ставит владельцев земельных участков буквально перед фактом, ссылаясь на то, что владельцы земельных участков, пострадавшие в результате внесения изменений в правила землепользования и застройки, не посетили публичные слушания и не обозначали своё несогласие с изменениями в правила землепользования и застройки. Таким образом, существует целый пласт проблем, которые ещё нуждаются в рассмотрении и своевременном разрешении.