Несовместимость режима санитарно-защитной зоны с целевым использованием земельных участков не означает невозможность установления такой зоны в случае, если земельные участки были образованы и предоставлены до начала процесса установления санитарно-защитной зоны
Зоны с особыми условиями использования территории (далее по тексту – «ЗОУИТ») – это отдельный мир в системе земельного права, поскольку данная юридическая материя является слишком специфической – чего только стоят положения Федерального закона от 03.08.2018 № «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», и, особенности, положения статьи 26 вышеуказанного федерального закона, которым установлены исключительно важные правовые нормы, касающиеся установления, изменения и прекращения ЗОУИТ. Одной из важнейших разновидностей ЗОУИТ являются санитарно-защитные зоны, которые устанавливаются вокруг объектов, которые являются источниками биологического, химического и физического воздействия на среду обитания человека. Важность и значимость санитарно-защитных зон (далее по тексту – «СЗЗ») в контексте отношений, урегулированных нормами земельного и градостроительного права, обусловлена тем, что в границах СЗЗ запрещается размещение довольно широкого ряда объектов (раздел V СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов») и, в частности, в границах СЗЗ не допускается размещение жилой застройки, то есть объектов индивидуального жилищного строительства, а также садоводческих товариществ (п. 5.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03).
При применении правовых норм о СЗЗ в рамках правоотношений, урегулированных нормами земельного и градостроительного права, мы привыкли к простым и линейным ситуациям, когда заведомо существует установленная санитарно-защитная зона (в отношении объекта, являющегося источником неблагоприятного воздействия на окружающую среду), и имеют место усилия застройщика, направленные на возведение объектов недвижимости в границах предоставленных ему земельных участков, которые запрещается возводить в границах СЗЗ. В таком случае правоприменение не излишествует какому-либо трудностями. В свою очередь, намного сложнее и интереснее зеркальные ситуации, когда имеет место строительство объектов недвижимости до установления санитарно-защитной зоны, то есть речь идёт о случаях, когда санитарно-защитная зона устанавливается после начала строительства на земельных участках, попадающих в границы санитарно-защитной зоны, которая потенциально только может быть установлена в будущем. В таких ситуациях возникает вопрос: «Допускается ли в принципе установление санитарно-защитных зон в случае, если такое установление будет несовместимым с возведением тех или иных объектов, которое было начато в границах земельных участках, попадающих в границы устанавливаемой СЗЗ?».
В этом отношении крайне ценным и примечательным является судебный прецедент, который рассматривался Верховным судом РФ в качестве суда кассационной инстанции (Определение Верховного суда РФ от 28 декабря 2022 года № 305-ЭС22-14342 по делу № А40-101706/2021). Фабула дела сводилась к тому, что ЗАО «Хлебозавод № 22» (далее по тексту – «Общество») обратилось в Роспотребнадзор за установлением санитарно-защитной зоны вокруг предприятия, принадлежащего вышеуказанному ЗАО, однако Роспотребнадзор в установлении СЗЗ отказал, поскольку в границы СЗЗ, которая могла бы быть установлена, попадали два земельных участка, в границах которых в соответствии с их видом разрешённого использования было предусмотрено размещение зданий, при этом один из земельных участков входил в границы территории, в отношений которой было принято решении о комплексном развитии, что свидетельствовало о том, что в границах соответствующего земельного участка планировалось обширное жилищное строительство. Несмотря на то, что Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждённые постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 № 222, не содержали правовых норм, на основании которых Роспотребнадзор мог бы легально отказать в установлении санитарно-защитной зоны в рассматриваемой ситуации (перечень оснований для отказа в утверждении СЗЗ установлен п. 27 указанных правил), Роспотребнадзор, отказывая обществу в установлении санитарно-защитной зоны, применил пп. «а» п. 5 Правил, которые отчасти дублируют положения п. 5.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 и устанавливают недопустимость размещения жилой застройки в границах СЗЗ. Таким образом, Роспотребнадзор отказал предприятию в установлении санитарно-защитной зоны со ссылкой на правовую норму, которая представляет собой не основание для отказа в установлении СЗЗ, а норму, которая устанавливает перечень объектов, которые не могут быть размещены в границах санитарно-защитных зон. Общество обратилось в арбитражный суд с иском о признании отказа в установлении СЗЗ незаконным и возложении обязанности установить санитарно-защитную зону.
Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении заявления отказал, придя к выводу о том, что «… санитарно-защитные зоны не существуют сами по себе, а являются частью градостроительного регулирования, не могут устанавливаться индивидуальным проектом вразрез с утвержденным генеральным планом города, с правилами землепользования и застройки и другими документами территориального планирования», «… несоответствие проекта санитарно-защитной зоны ЗАО «Хлебозавод № 22» документам территориального планирования является достаточным основанием для отказа Управления Роспотребнадзора в принятии решения об установлении такой зоны».
Таким образом, арбитражный суд первой инстанции (арбитражный суд г. Москвы), как и Роспотребнадзор, встал на сторону правообладателей земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, посчитав, что санитарно-защитные зоны не могут быть установлены в случае, если установление таких зон повлечёт за собой невозможность использования ранее образованных земельных участков, в том числе, земельных участков, предназначенных для жилой застройки. Решение арбитражного суда первой инстанции устояло в апелляционной и кассационной инстанциях, но было отменено Верховным судом РФ, который рассматривал дело в качестве суда второй кассационной инстанции (Определение от 28 декабря 2022 года № 305-ЭС22-14342).
Свою позицию по делу Верховный суд РФ во многом выстроил на том соображении, что исчерпывающий перечень оснований для отказа в установлении СЗЗ определён в п. 27 Правил, утверждённых постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 № 222, и, исходя из содержаний этой правовой нормы, Роспотребнадзор не имел права выносить решение об отказе в установлении СЗЗ постольку, поскольку ситуация, когда установление СЗЗ повлечёт за собой невозможность использования земельных участков, предназначенных для жилой застройки, не может быть подведена ни под одно из оснований для отказа, определённых в п. 27 Правил. Последовательно следуя этой мысли, Верховный суд РФ отметил: «… то обстоятельство, что в Правилах землепользования и застройки города Москвы, на которые в отказе сослался административный орган и впоследствии указал суд, земельные участки с кадастровыми номерами 77:07:0004003:93, 77:07:0004003:21 расположены в границах территориальной зоны с индексом 2.0 (жилая застройка), на которой предусмотрено размещение жилой застройки, в том числе строительство жилых домов в рамках реализации Программы реновация жилищного фонда города Москвы, не означает, что административный орган вопреки установленному Правительством РФ порядку мог отказать в принятии соответствующего решения по основаниям, не предусмотренным Правилами № 222». В итоге судебные акты судов нижестоящих инстанций были отменены, а дело было направлено на новое рассмотрение в арбитражный суд г. Москвы.
Таким образом, Верховный суд РФ сформулировал правило (которое несомненно будет иметь ориентирующее значение для судов, рассматривающих схожие ситуации), сводящееся к тому, что несовместимость режима санитарно-защитной зоны с возможностью использования по целевому назначению земельных участков, попадающих в границы санитарно-защитной зоны, и которые были образованы и начали использоваться до установления санитарно-защитной зоны, не является препятствием к установлению такой санитарно-защитной зоны.
В контексте вышеуказанного правила возникает вопрос о том, допускается ли дальнейшая эксплуатация земельных участков, сформированных до установления санитарно-защитной зоны, после установления санитарно-защитной зоны, но это тема для отдельного микроисследования.