Наличие формальных препятствий к образованию земельных участков под многоквартирными домами не избавляет соответствующие органы публичной власти от совершения действий, направленных на образование таких земельных участков

С принятием Федерального закона от 2 августа 2019 года № 267-ФЗ федеральный законодатель сформулировал важный принцип, который сводится к тому, что образование земельных участков под многоквартирными домами относится к зоне ответственности не жильцов соответствующих многоквартирных домов, а к зоне ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит распоряжение землями, находящимися в публичной собственности. Данный принцип был зафиксирован в п. 4 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Таким образом, именно органы публичной власти должны претворять в жизнь работу, результатом которой является образование земельных участков под существующими многоквартирными домами. Вместе с тем, иногда в юридической действительности возникают ситуации, когда к образованию земельных участков под многоквартирными домами имеются объективные препятствия, которые органы публичной власти устранить не способны в силу того, что совершение действий по устранению таких препятствий элементарно выходит за пределы их компетенции. В связи с этим возникает вопрос, вправе ли в таких случаях органы публичной власти, распоряжающиеся землями, находящимися в публичной собственности, самоустраняться от выполнения действий, направленных на формирование земельных участков под многоквартирными домами. В этом отношении большой практический интерес представляет собой прецедент, который рассматривался Верховным судом РФ.

Граждане Е.П.К. и С.Б.В., являясь собственниками квартир в многоквартирном доме, расположенном на территории посёлка в Череповецком районе Вологодской области, обратились в администрацию Череповецкого муниципального района с заявлением о проведении работ, направленных на формирование земельного участка под многоквартирным домом. Однако. в конечном итоге администрация была вынуждена самоустраниться от удовлетворения просьбы вышеуказанных граждан, поскольку земли, расположенные под многоквартирным домом, частично относились к землям лесного фонда (Череповецкое лесничество Вологодской области) и к землям особо охраняемой природной территории (особо охраняемая природная территория областного значения – туристско-рекреационную местность «Зеленая Роща»). Соответственно, согласно генеральному плану муниципалитета территория под многоквартирным домом частично располагалась в границах населённого пункта, частично – в границах земель лесного фонда. Следовательно, формально земельный участок под многоквартирным домом не мог быть образован в силу п. 7 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ. Необходимыми условиями для образования земельного участка являлись внесение изменений в Генеральный план муниципалитета (разлесивание), исключение соответствующих земель из границ лесного фонда и изменение конфигурации границ особо охраняемой природной территории – туристско-рекреационной местности «Зелёная роща», то есть действия, которые выходили далеко за пределы компетенции органа местного самоуправления. В связи с этим администрация района, ссылаясь на переписку с Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, Департаментом лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу, известила собственников квартир Е.П.К. и С.Б.В. о невозможности образования земельного участка под многоквартирным домом.

Граждане Е.П.К. и С.Б.В. не согласись с действиями администрации и обратились с административным иском в Череповецкий районный суд Вологодской области. Суд первой инстанции удовлетворил административный иск и признал бездействие органа местного самоуправления незаконным, посчитав, что «… административный ответчик не представил суду объективных доказательств, свидетельствующих о невозможности исполнения возложенной законом обязанности по образованию земельного участка». Однако, в апелляционной инстанции решение Череповецкого районного суда Вологодской области не устояло. Вологодский областной суд посчитал, что администрация района в пределах своей компетенции совершила все возможные действия, а «… недостижение желаемого результата для административных истцов не связано с действиями администрации, поскольку статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации запрещено образование земельного участка, границы которого пересекают границы земель лесного фонда и границы особо охраняемой природной территории». Третий кассационный суд общей юрисдикции с апелляционным определением Вологодского областного суда согласился. В связи с этим административные истцы обратились с кассационной жалобой в Верховный суд РФ, которая была передана на рассмотрение в заседание Судебной коллегии по административными делам и в конечном итоге была удовлетворена.

Основной аргумент, на которой Верховный суд РФ выстроил свою процессуальную позицию, сводится к тому, что правила формирования новых земельных участков, установленные ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, распространяются только на вновь предоставляемые земельные участки (из земель, находящихся в публичной собственности) и не действуют в ситуациях, когда происходит формирование земельных участков под ранее существующими объектами – в данном случае многоквартирными домами.

В частности, Верховный суд РФ в своём Определении от 27 ноября 2024 года № 2-КАД24-3-КЗ отметил следующее: «Данный запрет (имеется ввиду запрет на образование земельного участка, пересекающего границы лесничества – прим. В.А. Шефер) установлен для вновь предоставляемых земельных участков, в то время как на земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, и образуемые в целях реализации положений статьи 16 Вводного закона, требования пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не распространяются. Нахождение территории, из которой должен быть сформирован земельный участок под многоквартирным жилым домом, на землях лесного фонда и особо охраняемых природных территорий не является основанием для отказа гражданам в реализации их права на формирование земельного участка, в связи с чем выводы судов апелляционной инстанции и кассационной инстанции об отсутствии бездействия по обращениям административных истцов со стороны администрации Череповецкого муниципального района являются ошибочными». При этом Верховный суд РФ признал юридически грамотными и правильными намерения административных истцов на счёт того, чтобы после образования земельного участка под многоквартирным домом устранить пересечение границ такого земельного участка и земельного участка из земель лесного фонда в рамках так называемой «лесной амнистии» (Федеральный закон от 29.07.2017 № 280-ФЗ), сделав вывод следующего содержания: «С учетом проживания граждан в многоквартирном жилом доме … который введен в эксплуатацию по завершению строительства в 1990 году, требования собственников провести кадастровые работы и сформировать земельный участок под капитальным строением с последующим направлением в Департамент лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу материалов для приведения в соответствие сведений Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра в отношении вновь сформированного земельного участка являются правомерными».

Таким образом, Верховный суд РФ заключил, что образование земельных участков под многоквартирными домами имеет абсолютный приоритет и может быть реализовано даже несмотря на невыполнение формальных требований к образуемым земельным участкам, которые установлены ст. 11.9 Земельного кодекса РФ – тем более, если после образования земельного участка под многоквартирным домом есть возможность устранить нарушения требований, установленных ст. 11.9 Земельного кодекса РФ. Соответственно, органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе самоустраняться от выполнения действий, направленных на образование земельных участков под многоквартирными домами, при наличии формальных препятствий, устранение которых выходит за пределы их компетенции и требует совершения юридически значимых действий со стороны иных органов публичной власти.