Конституционный суд РФ признаёт не соответствующей Конституции правовую норму п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за неиспользование земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, в соответствии с их назначением
Земельные участки должны использоваться в соответствии с разрешённым использованием и целевым назначением. За несоблюдение этой обязанности предусмотрена ответственность, которая сводится как к административной ответственности (ст. 8.8 КоАП РФ), так и к гражданско-правовой ответственности, выражающейся в том, что в ряде случаев земельный участок, принадлежащий его владельцу на праве собственности, может быть принудительного изъят по решению суда. Так, насколько известно, существует норма ст. 284 Гражданского кодекса РФ, которая предусматривает изъятие земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, в случае его неиспользования в соответствии с разрешённым использованием в течение трёх лет. Также существует вышеупомянутая правовая норма ст. 8.8. КоАП РФ, пункт 3 которой предусматривает административную ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, в соответствии с разрешённым использованием. Проблемность применения п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ заключается в том, что эта норма является бланкетной, отсылочной, поскольку предусматривает, что привлечение к административной ответственности возможно только в случае, если обязанность использования земельного участка для ИЖС в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом. При этом, в отличие от конструкций п.п. 2, 2.1 ст. 8.8 КоАП РФ, которыми установлена административная ответственность за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения и которые содержат отсылку к Федеральному закону от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», правовая норма п. 3 ст. 8.8. КоАП РФ не содержит ссылку на конкретный закон, которым установлена обязанность по использованию земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Согласно подходам, выработанным в судебной практике, обычно в качестве правовой нормы, которая устанавливает обязанность использования земельного участка для ИЖС в соответствии с разрешённым использованием, рассматривается правовая норма ст. 284 Гражданского кодекса РФ. Таким образом, предписание использовать земельный участок для ИЖС в течение трёх лет с даты предоставления могло бы считаться частью объективной стороны состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена правовой нормой п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, которая носит отсылочной, бланкетный характер.
В связи с поступлением в Конституционный суд РФ конституционной жалобы граждан А.Е. Баевой и И.В. Филькова, которые были привлечены к административной ответственности за неиспользование предназначенного для ИЖС земельного участка в течение семи лет, Конституционному суду РФ предстояло проверить, насколько соответствует Конституции РФ положения п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в той мере, в которой данная правовая норма предусматривает административную ответственность за неиспользование земельного участка в соответствии с разрешённым использованием, но при этом носит бланкетный характер, напрямую не отсылая к федеральному закону, которым установлена обязанность по использованию земельного участка, предназначенного для ИЖС, в течение определённого срока (согласно выработанным на практике подходами таким законом является ст. 284 Гражданского кодекса РФ).
Как следует из текста вынесенного Конституционным судом РФ постановления (постановление от 6 ноября 2024 года № 50-П/2024 «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан А.В.Баевой и И.В.Филькова»), сперва Конституционный суд РФ констатировал, что принцип целевого использования земельного участка может не только подразумевать запрет иного использования земельного участка, не предусмотренного видом разрешённого использования, но и предполагать принуждение к использованию земельного участка в соответствии с установленным разрешённым использованием, что в полной мере соответствует принципу баланса частных и публичных интересов в контексте заинтересованности органов публичной власти в том, чтобы земельные участки надлежащим образом осваивались, не теряли свои полезные качества и оставались ликвидными. Далее, критически оценивая выработанное на практике сопряжение между бланкетной нормой п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 284 Гражданского кодекса РФ, к которой вышеуказанная бланкетная норма отсылает, Конституционный суд РФ, опять же отталкиваясь от того, что нормами п.п. 2, 2.1 КоАП РФ, которые тоже являются бланкетными, но при этом напрямую отсылают к Федеральному закону от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», пришёл к промежуточному выводу, отметив буквально следующее: «Такое правовое регулирование, в отличие от отмеченной правовой конструкции частей 2 и 2.1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, по своему буквальному смыслу не позволяет рассматривать какую-либо норму – действующую на момент установления соответствующего правового регулирования и предусматривающую срок, не указанный прямо в качестве срока исполнения обязанности по использованию земельного участка по назначению, – в качестве содержащей необходимое условие применения мер административной ответственности». Таким образом, Конституционный суд РФ придерживается мнения, что полновесное сопряжение между п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 284 Гражданского кодекса РФ было бы достигнуто (и условие об использовании земельного участка в течение трёх лет выступало бы одним из компонентов объективной стороны состава административного правонарушения, предсмотренного п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ) исключительно в том случае, если бы в п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ содержалась непосредственная отсылка к правовой норме ст. 284 Гражданского кодекса РФ.
В связи с тем, что рассмотрение конституционной жалобы имело место на момент времени, на который ещё не успели вступить в силу положения ст. 85.1 Земельного кодекса РФ (вступает в силу с 1 марта 2025 года), в которой доходчиво излагается разграничение между освоением земельного участка и использованием земельного участка – на фоне того, что для освоения земельного участка его владельцу предоставляется трёхлетний срок, Конституционный суд РФ пришёл к заключению о том, что действующее законодательство не устанавливает нормативный срок, в течение которого должен быть использован в соответствии с разрешённым использованием земельный участок, предназначенный для индивидуального жилищного строительства. Почему Конституционный суд РФ пришёл к такому выводу, если учитывать, что обязанность использовать такой земельный участок в течение трёх лет установлена как раз-таки ст. 284 Гражданского кодекса РФ, судить сложно. Скорее всего, такой вывод обусловлен забеганием вперёд в том плане, что в конечном итоге Конституционный суд РФ посчитает сопряжение п.п. 8.8 КоАП РФ и ст. 284 Гражданского кодекса РФ ненадлежащим.
Далее, если следовать тексту постановления от 6 ноября 2024 года № 50-П/2024, Конституционный суд РФ анализирует судебную практику по делам о привлечении к административной ответственности по ст. 8.8. КоАП РФ и выделяет два сформировавшихся подхода, согласно первому из которых суды отрицают сопряжение п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 284 Гражданского кодекса РФ и в связи с этим выносят судебные решения в пользу владельцев соответствующих земельных участков, и второй подход, получивший наиболее широкое распространение, который, напротив, предполагает, что правовая норма п. 3 ст. 8.8. КоАП РФ должна применяться именно во взаимосвязи со ст. 284 Гражданского кодекса РФ.
В последующем Конституционный суд РФ делает выводы, которые преимущественно и легли в основу позиции, изложенной в постановлении № 50-П/2024, в частности, Конституционный суд РФ, отталкиваясь от закономерностей судебной практики по делам о привлечении к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ, утверждает следующее:
– «однако общность цели данных законоположений не свидетельствует об обоснованности обращения судов к установленному в статье 284 ГК РФ трехлетнему сроку для целей применения части 3 статьи 8.8 КоАП РФ. Тем более что, как уже отмечено, судебное толкование, данное административно-деликтной (в том числе бланкетной) норме, хотя и может в определенных случаях удовлетворять вытекающее из Конституции Российской Федерации требование о том, чтобы, исходя из текста соответствующих нормативных положений в совокупности с таким толкованием, субъекты правоотношений имели возможность предвидеть негативные последствия своих действий (бездействия), оно не должно быть расширительным и в отсутствие на то необходимых нормативных предпосылок увязывать ее применение с правилами, не рассчитанными на определение соответствующего состава правонарушения»;
– «единство же целей законоположений части 3 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации и статьи 284 ГК Российской Федерации само по себе не может служить основанием для признания указанного в статье 284 ГК Российской Федерации срока тем сроком, который является характеристикой противоправного бездействия согласно оспариваемой норме»;
– «исходя из изложенного, содержание статьи 284 ГК Российской Федерации не позволяет с достаточной для применения административной ответственности определенностью утверждать, что указанный в ней трехлетний срок установлен в качестве элемента обязанности использовать 19 земельный участок по назначению, с учетом того что в самой части 3 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации отсутствует прямая отсылка к нему, аналогичная отсылке в частях 2 и 21 той же статьи к сроку, установленному в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Далее по тексту анализируемого постановления Конституционный суд рассуждает на счёт того, что, условно, в случае неиспользования земельного участка, предназначенного для ИЖС, в соответствии с разрешённым использованием возможно как изъятие такого земельного участка на основании ст. 284 Гражданского кодекса РФ, которое производится поэтапно с обязательным заблоговременным предупреждением собственника земельного участка о проведении контрольных мероприятий и признаках выявленного неиспользования, в связи с чем этот процесс растянут во времени, так и привлечение к административной ответственности по п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ. При этом, в отличие от варианта с изъятием земельного участка по ст. 284 Гражданского кодекса РФ, административная ответственность наступает безотлагательно. В последующем Конституционный суд РФ, с одной стороны, утверждает, что меры административной ответственности, как способ обеспечения принципов использования такого ресурса как земельные участки, могут существовать независимо от судебного варианта изъятия земельного участка, но, с другой стороны, с учётом того, что сопряжение п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ и ст. 274 Гражданского кодекса РФ не достигнуто, отсутствуют основания полагать, что в случае неиспользования земельного участка в соответствии с его назначением в течение трёхлетнего срока привлечение к административной ответственности являлось бы правомерным.
В итоге, отталкаясь от вышеуказанных обстоятельств Конституционный суд РФ формулирует главный вывод по итогам рассмотрения конституционной жалобы, который мы приведём без изъятий: «Соответственно, в условиях отсутствия в законодательном регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на обязанность использовать земельный участок, предназначенный для строительства индивидуального жилого дома, в соответствующих целях в течение определенного срока – притом что во всяком случае в качестве такого указания не может рассматриваться статья 284 ГК Российской Федерации – применение части 3 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, устанавливающей административную ответственность за неисполнение правообладателями земельных участков этой обязанности, приводит к возложению на них административной ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением, что не согласуется с принципом равенства и справедливости при применении мер публичного принуждения и тем самым приводит к несоразмерности административно-деликтного воздействия на общественные отношения, подрывает доверие к закону и действиям государства, в связи с чем 22 вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, ее статьями 18, 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3)».
В результате Конституционный суд РФ признал противоречащей Конституции РФ положения п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в той мере, в которой на основании этой правовой нормы наступает административная ответственность за неиспользование земельных участков в соответствии с разрешённым использованием при отсутствии отсылки в диспозиции вышеуказанной правовой нормы на конкретную норму права, устанавливающую срок, в течение которого земельный участок должен быть использован по своему назначению. При этом возложение на законодателя обязанности предусмотреть в законодательстве какие-либо новые нормативные положения резолютивная часть постановления от 6 ноября 2024 года № 50-П/2024 не предусматривает, что обусловлено, как указывает Конституционный суд РФ, вступлением в силу с 1 марта 2025 года Федерального закона от 08.08.2024 № 307-ФЗ, которым вводится в действие ст. 85.1 Земельного кодекса РФ. Получается, что, если следовать логике Конституционного суда РФ, то до 1 марта 2025 года, когда вступает в силу ст. 85.1 Земельного кодекса РФ, устанавливающая трёхлетний срок для освоения вновь приобретённого земельного участка (лишь после истечения которого начинается срок для использование земельного участка в соответствии с разрешённым использованием), возможность привлечения правообладателей земельных участков к административной ответственности по п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ максимально затруднена. Впрочем, если отталкиваться от подходов Конституционного суда РФ, изложенных в проанализированном нами постановлении, можно утверждать, что устранение препятствий для применения п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в будущем потребует размещения в диспозиции этой правовой нормы ссылки на конкретную норму иного закона, которой был устанавливался срок для использования земельного участка в соответствии с его назначением.