Конституционный суд РФ отказывает в рассмотрении жалобы калининградцам, которые оспаривали Генеральный план и Правила землепользования и застройки ГО «Город Калининград» в части градостроительных решений, определяющих правовой статус принадлежащего им земельного участка

Содержание функциональных зон, устанавливаемых генеральном планом административно-территориального образования (документ территориального планирования), и содержание территориальных зон, которые устанавливаются правилами землепользования и застройки муниципалитета (документ градостроительного зонирования), определяют правовой режим земельных участков, расположенных в границах таких зон, никак не в меньшей степени, нежели вид разрешённого использования земельных участков и категория земель, к которой отнесён земельный участок. В связи с этим правило, установленное в п. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому «… утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон», представляет собой юридическую фикцию, хоть об этом и не принято говорить напрямую. Правообладатели земельных участков очень чутко реагируют на изменения, которые вносятся в генеральные планы и правила землепользования и застройки, поскольку осознают, что такие изменения напрямую обуславливают изменение правового режима принадлежащих им земельных участков. В данном контексте примечательны ситуации, когда в связи с внесением изменений в генеральный план или правила землепользования и застройки происходит изменение правового режима существующих земельных участков, которые были сформированы до принятия генеральных планов и правил землепользования и застройки или до внесения в них тех или иных изменений. Судебная практика по делам об оспаривании документов территориального планирования и градостроительного зонирования со стороны заинтересованных лиц – правообладателей земельных участков свидетельствует, что при рассмотрении такого рода административных дел (гл. 21 КАС РФ) большое значение имеют градостроительные решения в отношении соответствующих земельных участков, которые имели место на момент времени до внесения оспариваемых изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципалитета. В этом отношении примечателен следующий пример из судебной практики, который имел место в городе Калининграде.

Граждане Ж.Н.Ж. и О.В.М. являются собственниками земельного участка площадью 23331 кв.м с разрешённым использованием «многоквартирные жилые дома 9-16 этажей», который был образован в результате объединения садовых земельных участков, приобретённых у садоводов-членов ликвидированного садоводческого товарищества «Дружба-2». В 2021 и 2022 годах соответственно в Генеральный план ГО «Город Калининград» и Правила землепользования и застройки ГО «Город Калининград» были внесены изменения, согласно которым по Генеральному плану (карта функционального зонирования) земельный участок был отнесён к функциональной зоне «Зона специализированной общественной застройки», а по Правилам землепользования и застройки (карта градостроительного зонирования) – к территориальной зоне «Специализированная общественная застройка». Вышеуказанные изменения было оспорены в порядке административного судопроизводства путём предъявления административного иска в Калининградский областной суд в связи с тем, что, по мнению административных истцов, «… изменение оспариваемыми нормативными актами функционального и территориального зонирования нарушает права собственников земельного участка на его использование для строительства многоэтажных домов в соответствии с видом разрешенного использования».

По итогам рассмотрения административного иска Калининградский областной суд своим решением от 12 мая 2023 года по делу № 3а-126/2023 отказал в его удовлетворении, выстроив свою процессуальную позицию на том, что положения карты функционального зонирования Генерального плана и карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки ГО «Город Калининград», действовавшие до вступления в силу обжалованных изменений, также не предусматривали использование принадлежащего административным истцам земельного участка в соответствии с его разрешённым использованием (под существующий многоквартирный дом). Так, в частности, Калининградский областной суд отметил следующее: «Действительно, в результате внесения оспариваемым постановлением Правительства Калининградской области от 05.08.2021 года №474 изменений в Генеральный план ГО «Город Калининград» данный земельный участок отнесен к функциональной зоне «Зона специализированной общественной застройки», предназначенной для застройки преимущественно объектами социального назначения, в том числе отдельно стоящими объектами дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, организаций дополнительного образования и т.д. Вместе с тем до внесения указанных изменений Генеральный план ГО «Город Калининград», утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 06 июля 2016 года №225, также не содержал зонирования, предусматривающего строительство многоэтажных жилых домов на спорном земельном участке, который находился в функциональной зоне размещения объектов образования. Не содержал такого зонирования в отношении земельного участка … и прежний Генеральный план ГО «Город Калининград», утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 22.06.2006 года, согласно которому территория, за счет которой в 2014 году образован данный земельный участок, была предоставлена в пользование садоводческому товариществу и состояла из множества небольших участков, находившихся в собственности садоводов, а также из мест общего пользования, и была расположена в функциональной зоне размещения спортивных комплексов и сооружений; застройки индивидуальными жилыми домами; улично-дорожной сети». Как было установлено в процессе последовательного исследования положений действующих документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также ранее действовавших, утративших силу документов территориального планирования и градостроительного зонирования, лишь в период действия Правил землепользования и застройки 2009 года им в течение некоторого времени была установлена возможность использования земельного участка с разрешённым использованием «многоквартирные жилые дома 9-16 этажей» в соответствии с его назначением, поскольку соответствующая территория была отнесена к территориальной зоне «Ж-1» – при том, что Генеральным планом ГО «Город Калининград» 2006 года данная территория была отнесена к функциональной зоне, не предусматривающей возможность использования земельного участка в соответствии с его назначением (функциональная зона размещения спортивных комплексов и сооружений; застройки индивидуальными жилыми домами; улично-дорожной сети). Следовательно, применительно к интересующему нас земельному участку никогда не было такой ситуации, при которой возможность использования этого земельного участка в соответствии с его разрешённым использованием одновременно гарантировалась бы как положениями генерального плана, так и положениями правил землепользования и застройки.

Таким образом, Калининградский областной суд обозначил важный принцип, который сводится к тому, что при оценке воздействия положений документов территориального планирования и градостроительного зонирования на правовой режим земельных участков обязательно следует принимать во внимание положения более ранней редакции генерального плана и правил землепользования и застройки. Если такая более ранняя редакция с точки зрения заложенных в неё градостроительных решений принципиально не отличалась от той, положения которой оспариваются в административном порядке, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

После того как решение Калининградского областного суда устояло в апелляционном суде общей юрисдикции, в кассационном суде общей юрисдикции и в Верховном суде РФ, граждане Ж.Н.Ж. и О.В.М. обратились в Конституционный суд РФ с жалобой о несоответствии нормам Конституции РФ ст.ст. 9, 23, 24, 26 и п. 12.6 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ в той мере, в которой, по их мнению, вышеуказанные нормы «… допускают неограниченное усмотрение уполномоченных органов публичной власти при утверждении генерального плана муниципального образования, устанавливающего функциональные зоны, что приводит к неправомерному ограничению прав собственника земельного участка, расположенного в границах такой зоны, исключая возможность использования данного участка в соответствии с видом разрешенного использования». Однако, по итогам изучения жалобы Конституционный суд РФ отказал в принятии её к рассмотрению (Определение от 28 января 2025 года № 275-О/2025 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Максименко Олега Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями статей 9, 23, 24, 26 и частью 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пунктом 3 статьи 563 Земельного кодекса Российской Федерации»). Конституционный суд РФ пришёл к выводу о том, что «… положения статей 9, 23 и 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющие целью согласование публичных и частных интересов в области градостроительной деятельности и не предполагающие принятия уполномоченными органами произвольных градостроительных решений, не нарушают конституционных прав заявителя, тем более что, как установили суды, земельный участок (создан за счет объединения земельных участков, ранее предоставленных гражданам в собственность для организации коллективного садоводства), принадлежащий О.В.М. и Ж.Н.Ж., был расположен в границах функциональных зон, никогда не допускавших строительства многоквартирных (многоэтажных) домов».

Таким образом, Конституционный суд РФ окончательно поставил точку в этом судебном споре, подтвердив правильность точки зрения Калининградского областного суда, которая была выражена в решении от 12 мая 2023 года по делу № 3а-126/2023.