Конституционный суд РФ вынес постановление, в котором подчеркнул недопустимость проявления формального подхода при оценке действий лиц, занимающихся добычей полезных ископаемых, в результате которых причинён ущерб окружающей среде

Анализ материала, который мне хотелось бы сегодня изложить в связи с вынесенным Конституционным судом РФ постановлением от 6 декабря 2024 года № 56-П/2024 «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 3 статьи 76 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктов 1 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Карьер Приморский», должен содействовать даче ответа на вопрос, может ли незаконная деятельность быть легализована задним числом путём или же привлечение к ответственности должно состояться вне зависимости от совершения узаконивающих действий в силу самого факта начала такой деятельности.

События истории, о которой сегодня пойдёт речь, разворачивались на территории Приморского края преимущественно в течение 2021-2022 годах. ООО «Карьер Приморский» (далее по тексту – «общество») выполнило полный объём действий, требующихся для добычи полезных ископаемых, а именно взяло в аренду у частного лица земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, получило лицензию на производство работ по разведке и добыче песка, оформило в надлежащем порядке горноотводный акт и, разработав проект рекультивации земель, приступило к недропользованию. Осознавая, что земельные участки, отнесённые к землям сельскохозяйственного назначения, с точки зрения правового режима для разработки недр не предназначены, и что обязательным условием для недропользования является отнесение такого земельного участка к землям промышленности, общество инициировало процесс по внесению изменений в Генеральный план Надеждинского муниципального района Приморского края, предусматривающих отнесение используемого земельного участка к промышленной функциональной зоне, а также приступило к реализации процесса по изменению категории земель, а именно переводу земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Тем не менее, на момент начала работ по добыче песка земельный участок оставался отнесённым к землям сельскохозяйственного назначения. В январе 2022 года Россельхознадзор провёл проверочные мероприятия на земельном участке, в границах которой общество добывало полезные ископаемые, и, констатировав факт снятия плодородного слоя почвы, пришёл к выводу, что обществом совершено административное правонарушение – порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ). Общество было привлечено к административной ответственности и уплатило штраф. Далее, в августе 2022 года были приняты изменения в Генеральный план – территория используемого обществом земельного участка была отнесена к функциональной зоне промышленного назначения, а в августе 2022 года распоряжением Министерства имущества и земельных отношений Приморского края земельный участок был переведён из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности. Таким образом, формально деятельность по освоению недр была легализована.

Однако, в последующем Россельхознадзор в соответствие со специальной методикой (Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238) произвёл расчёт ущерба для окружающей среды, обусловленного снятием плодородного слоя почвы с земельного участка сельскохозяйственного назначения, и обратился в Арбитражный суд Приморского края с исковым о взыскании ущерба в размере 114 миллионов рублей.

Арбитражный суд Приморского края в удовлетворении искового заявления отказал, руководствуясь тем обстоятельством, что общество пусть и не сразу, но всё же выполнило полный набор действий, необходимых для легализации деятельности по добыче полезных ископаемых, и, в частности, добилось отнесения земельного участка к землям промышленности, вследствие чего отсутствует «ранее существовавший объект причинения вреда». Кроме того, суд первой инстанции посчитал, что при наличии разработанного проекта рекультивации земель, который подразумевает устранение негативных последствий для окружающей среды, обусловленных добычей полезных ископаемых, взыскание с общества материального ущерба по сути означало бы двойное привлечение к ответственности. «При таких условиях удовлетворение исковых требований о взыскании спорного ущерба, учитывая наличие проекта рекультивации земель, в сущности, будет являться применением к ответчику двойной мерой ответственности, что также недопустимо» – отметил арбитражный суд первой инстанции.

В апелляционной инстанции решение арбитражного суда Приморского края не устояло – 5-й арбитражный апелляционный суд пришёл к выводу о том, что легализация деятельности по добыче полезных ископаемых задним числом (перевод земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности спустя несколько месяцев после начала работ по разработке недр) не может исключать тот факт, что на тот времени, когда осваиваемый земельный участок был отнесён к категории земель сельскохозяйственного назначения, плодородному слою почвы был нанесён значительный ущерб. Таким образом, арбитражный суд апелляционной инстанции оценил действия общества (и последствия для окружающей среды в результате деятельности общества) на момент проведения проверочных мероприятий Россельхознадзором без учёта последовавшего перевода земель в другую категорию. В частности, 5-й арбитражный апелляционный суд пришёл к следующем выводу: «… последующий перевод земельного участка из категории земель сельскохозяйственного значения в категорию земель промышленности не освобождает лицо от возмещения вреда, причиненного землям сельскохозяйственного назначения их нецелевым использованием до осуществления перевода такого земельного участка в иную категорию». Арбитражный суд апелляционной инстанции также не согласился с позицией Арбитражного суда Приморская края на счёт двойной ответственности в силу наличия разработанного общества проекта рекультивации земель: «Не соглашаясь с данным выводом, коллегия отмечает, что, принимая во внимание, что целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации и восстановление нарушенного состояния почвы на момент выявления соответствующего нарушения, наличие указанного проекта рекультивации в настоящем случае не имеет правового значения при установлении факта причинения обществом вреда почвам спорного земельного участка, а также применения к нему меры ответственности за совершение данного нарушения». Кроме того, арбитражный суд апелляционной инстанции заключил, что разработка проекта рекультивации – это не мера гражданско-правовой ответственности, а необходимый этап процесса по освоению недр, соблюдение которого является обязательным.

Очевидно, что если бы на момент начала работ по разработке участка недр земельный участок был отнесён к землям промышленности, то предпосылок для судебного процесса не имелось бы, а наличие проекта рекультивации рассматривалось бы Россельхознадзором в качестве меры, достаточной для устранения вреда, причинённого окружающей среде. Напротив, в ситуации, которая является предметом нашего рассмотрения, несмотря на последовавшее отнесение земельного участка к землям промышленности, проект рекультивации земельного участка, относившегося на момент начала работ к землям сельскохозяйственного назначения, не был расценен Россельхознадзором в качестве меры, достаточной для устранения вреда, в чём можно усмотреть логическое противоречие, ведь вне зависимости от момента времени, когда состоялся перевод земельного участка из одной категории в другую, причинение вреда окружающей среде являлось неизбежным, отнесение земельного участка к той или иной категорий земель никаким бы образом не сказалось на конечном результате освоения участка недр. По сути проект рекультивации быль признан недостаточной мерой для устранения вреда окружающей среде лишь в силу того, что на момент начала работ по добыче полезных ископаемых земельный участок был отнесён к категории земель, не предусматривающей возможность выполнения таких работ.

При рассмотрении дела в кассационном порядке арбитражный суд Дальневосточного округа оставил постановление 5-го арбитражного апелляционного суда без изменения, став на сторону Россельхознадзора. Общество направило кассационную жалобу на решения судов нижестоящих инстанций в Верховный суд РФ, но судья Верховного суда РФ отказал в передаче дела в заседание Судебной коллегии по экономическим спорам. Таким образом, были исчерпаны все судебные инстанции кроме Конституционного суда РФ.

В конечном итоге общество обратилось в Конституционный суд РФ с конституционной жалобой на положения п.п. 1, 3 ст. 76 Земельного кодекса РФ и п.п. 1, 3 ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среде», поскольку, по мнению общества, вышеуказанные правовые нормы «… позволяют рассматривать снятие и перемещение недропользователем плодородного слоя почвы – в целях его сохранения и дальнейшего использования – на земельном участке сельскохозяйственного назначения в качестве неправомерного действия, причиняющего вред окружающей среде, несмотря на последующий перевод этого участка в категорию земель промышленности (который был завершен на дату вынесения судебного акта по спору о взыскании нанесенного почве ущерба), при наличии лицензии на разработку недр на этом участке, технического проекта разработки месторождения и проекта рекультивации нарушенных земель».

Как следует из текста анализируемого постановления, Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что при рассмотрении вопроса о наличии вреда, причинённого окружающей среде, и о привлечении к ответственности за причинение вреда окружающей среде недопустима позиция, при которой суд руководствуется исключительно обстоятельствами, имевшими место на момент времени, когда были совершены действия, обусловившие наступление вреда, без учёта всего комплекса юридических операций, направленных на легализацию деятельности, связанной с причинением вреда окружающей среде. Так, в частности, Конституционный суд РФ отметил: «При рассмотрении иска к землепользователю о возмещении вреда окружающей среде суд не должен ограничиваться констатацией наличия состава правонарушения в момент причинения вреда и не может не учитывать последующей динамики правоотношений, оказывающей влияние на их существо, в частности исключающей (или существенно снижающей) вредоносность имевшего место нарушения норм права. Если государство как собственник недр выдает лицензию на добычу полезных ископаемых, то это означает выражение им готовности к тому, что земельный участок не останется в прежнем состоянии, когда такая добыча начнется, поскольку она в любом случае сопряжена с нарушением (снятием и перемещением) почвенного слоя. Соответственно, государство делает осознанный выбор и считает экономически целесообразной добычу на этом участке полезных ископаемых со всеми ее природоохранными издержками. Выдача лицензии на добычу полезных ископаемых на определенном участке сама по себе не лишает возможности осуществления на нем сельскохозяйственной деятельности (например, если перевод участка в другую категорию не состоится) или возвращения его в категорию земель сельскохозяйственного назначения в будущем и подлежит учету при возложении судом на землепользователя обязанности возместить вред, причиненный окружающей среде снятием плодородного слоя почвы до перевода участка в другую категорию».

Основной тезис, который обозначил Конституционный суд РФ в вышеуказанной цитате, сводится к тому, что выдача органами публичной власти разрешений, позволяющих добывать полезные ископаемые, подразумевает, что органы власти смирились с тем, что окружающей среде будет неизбежно причинён соответствующий вред. В связи с этим тот факт, что на момент начала работ по освоению недр земельный участок, в отношении которого был оформлен горный отвод, был отнесён к землям сельскохозяйственного назначения, не может иметь исключительного и определяющего значения при разрешении вопроса о привлечении к ответственности за причинения вреда окружающей среде, если учитывать, что после начала работ по освоению недр земельный участок был выведен из земель сельскохозяйственного назначения и отнесён к землям промышленности.

О том, что Конституционный суд РФ придерживается именно такой точки зрения, свидетельствует следующая реплика: «При разрешении вопроса о возмещении землепользователем вреда за снятие плодородного слоя с земельного участка сельскохозяйственного назначения, если на момент принятия решения о возмещении вреда категория земель была изменена в соответствии с ранее … полученной лицензией на добычу полезных ископаемых, следует учитывать факт состоявшегося изменения категории земель, оценивать неблагоприятные последствия для окружающей среды, которые сохраняются после перевода земельного участка в категорию, допускающую снятие плодородного слоя. Если на момент рассмотрения судом дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, категория земельного участка изменена на такую, которая допускает снятие плодородного слоя, притом что плодородный слой сохранен для последующей рекультивации в соответствии с утвержденным проектом, суд может снизить размер возмещения вреда или освободить землепользователя от ответственности ввиду несоразмерности подлежащего взысканию с него возмещения последствиям нарушения целевого режима земельного участка».
С учётом вышеуказанных рассуждений Конституционный суд РФ заключил о недопустимости формального применения положений Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, в соответствии с которой Россельхознадзором был рассчитан размер вреда, взысканного с общества на основании судебных актов арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций.

В итоге, руководствуясь тем, что оспоренные обществом положения Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среде» не исключают «… разрешение вопроса о возмещении вреда с учетом фактических обстоятельств дела, включая наличие оснований для возложения на привлекаемое к ответственности лицо обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды исходя из категории (разрешенного вида использования) земельного участка», то есть допускают наличие усмотрения и возможность проявления гибких подходов при разрешении вопроса о привлечении к ответственности за причинение вреда окружающей среде в результате добычи полезных ископаемых, Конституционный суд РФ признал оспоренные нормы вышеуказанных нормативных правовых актов не противоречащими Конституции РФ, но при этом постановил, что вынесенные по делу общества судебные акты (арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, а также определение Верховного суда РФ) подлежат пересмотру с учётом реперных точек, обозначенных Конституционным судом РФ в настоящем постановлении.

Таким образом, Конституционный суд РФ, с одной стороны, признал конституционность обжалованных обществом правовых норм (поскольку такие нормы позволяют учитывать весь комплекс обстоятельств в контексте оценки действий, которыми причинён ущерб окружающей среде в связи с добычей полезных ископаемых), но, с другой стороны, признал неправильным однобокий подход к решению вопроса о компенсации вреда, причинённого окружающей среде, без учёта всего комплекса юридических операций по легализации работ, неизбежным результатом которых является причинение такого вреда. С точки зрения Конституционного суда РФ, действия общества по началу работ по разработке участка недр до отнесения земельного участка к землям промышленности были неправомерными, однако арбитражные суды при повторном рассмотрении дела должны были учесть тот факт, что в последующем земельный участок был отнесён к должной категории земель, что позволило добиться легализации деятельности по разработке недр.