Как предоставляются земельные участки на праве безвозмездного пользования – на торгах или без торгов?

Право безвозмездного пользования земельными участками – это, между прочим, самостоятельная разновидность вещных прав на землю наравне с правом собственности, правом аренды, правом постоянного бессрочного пользования и правом пожизненного наследуемого владения (следует отметить, что на праве пожизненного наследуемого владения земельные участки больше не предоставляются, но ранее возникшее право граждан на земельные участки, которые предоставлялись на праве пожизненного наследуемого владения, сохраняется). Диапазон случаев, в которых земельные участки могут быть предоставлены на праве безвозмездного пользования, весьма ограничен, однако для определённой категории заинтересованных лиц рассматриваемый вид права на землю является в высшей степени актуальным, составляя конкуренцию праву собственности и праву аренды на земельные участки. Так, например, к числу соискателей права безвозмездного срочного пользования относятся граждане, которые вправе претендовать на приобретение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства или крестьянского хозяйства сроком до 6 лет в муниципальных образованиях, перечень которых определен законом субъекта Российской Федерации (пп. 6 п. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ). Таким образом, в частности, для индивидуального жилищного строительства земельные участки могут быть предоставлены не только на праве собственности или на праве аренды, но и на праве безвозмездного срочного пользования.

Вместе с тем, при ближайшем рассмотрении порядка предоставления земельных участков на праве безвозмездного пользования становится очевидным, что как раз-таки процедура предоставления земельных участков на данном виде права нормами Земельного кодекса РФ толком не регламентирована. Так, если в случае с предоставлением земельных участков в собственность или аренду законодатель чётко определил, в каких случаях земельные участки на соответствующем виде прав предоставляются на торгах и без торгов (п. 2 ст. 39.3 и п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ), то в случае с правом безвозмездного пользования какой-либо реплики законодателя на счёт того, в каком порядке предоставляются на этом виде прав на землю, в законе не содержится. Неужели имеет место законодательный пробел? По всей видимости, так оно и есть, однако на данном этапе повествования нам сперва необходимо рассмотреть подход законодателя к предоставлению земельных участков на праве безвозмездного пользования для целей индивидуального жилищного строительства (пп. 6 п. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ), который сложился в правоприменительной практике.

Если обрисовывать картину в общих чертах, то значительная доля судов общей юрисдикции придерживается мнения, что процедура предоставления земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования для ИЖС, ЛПХ и КФХ (пп. 6 п. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ) должна реализовываться в соответствии с положениями ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, которой урегулирована смешанная аукционно-безаукционная процедура предоставления земельных участков для ИЖС, ЛПХ и садоводства.

Вышеуказанная точка зрения предполагает, что после подачи гражданином заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка или предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование по основаниям, установленным пп. 6 п. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ, орган публичной власти, распоряжающийся землями, находящимися в публичной собственности, обязан разместить на своём официальном сайте или в официальном печатном издании извещение о предоставлении соответствующего земельного участка с тем, чтобы в течение 30 дней иные заинтересованные лица также могли подать заявление о предоставлении земельного участка. Соответственно, в случае поступления заявлений от других заинтересованных лиц орган публичной власти обязан провести аукцион, в случае непоступления – земельный участок предоставляется без торгов. Это правило широко известно.

Примером применения данного подхода на практике может быть следующий судебный прецедент. Между гражданином Ш.В.К. и администрацией Энгельсского муниципального района на основании пп. 6 п. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ был заключен договор безвозмездного пользования земельным участком под личное подсобное хозяйство без проведения торгов. То есть администрация рассмотрела заявление Ш.В.К. и заключила с ним договор безвозмездного срочного пользования напрямую без прохождения каких-либо дополнительных процедур. С таким положениям дел не согласилась прокуратура, которая посчитала, что предоставление земельного участка на праве безвозмездного срочного пользования нарушает права неограниченного круга лиц, поскольку предоставление было осуществлено без извещения общественности в средствах массовой информации (на сайте и в газете органа местного самоуправления). В итоге межрайонный прокурор обратился в суд с иском о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности такой сделки. Энгельсский районный суд Саратовской области встал на сторону прокуратуры, посчитав её аргументацию на счёт того, что орган власти был обязан разместить извещение о предоставлении земельного участка в средствах массовой информации, правильной, отметив следующее: «Договор безвозмездного пользования с заявителем мог быть заключен без проведения торгов только в случае отсутствия иных претендентов на получение земельного участка, наличие (отсутствие) которых могло быть установлено только посредством проведения публичной процедуры публикации извещения о предоставлении испрашиваемого земельного участка, что в спорном случае сделано не было, и данный факт не оспаривается ответчиком». В итоге своим решением от 17 августа 2020 года по делу № 2-1-597/2020 Энгельсский районный суд Саратовской области исковое заявление прокурора удовлетворил. Решение суда первой инстанции устояло в Саратовском областном суде и в первом кассационном суде общей юрисдикции (определение от 1 апреля 2021 года № 88-6084/2021).

Вместе с тем, последовательный логический анализ точки зрения, которая легла в основу рассмотренного нами судебного акта и на сегодняшний день является господствующей в судебной практике, не может не выявить её логическую противоречивость. А объясняется это следующим. Если буквально толковать нормы ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, а именно пп. 1 п. 5 ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, пп. 2 п. 7 ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, получается, что по итогам реализации процедуры предоставления земельных участков в соответствии со ст. 39.18 Земельного кодекса РФ может быть заключён исключительно либо договор купли-продажи земельного участка, либо договор аренды земельного участка. Таким образом, процедура предоставления земельных участков, урегулированная ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, предполагает предоставление земельного участка исключительно либо на праве собственности, либо на праве аренды. В равной степени процедура проведения аукциона по предоставлению земельных участков, урегулированная ст.ст. 39.11-39.12 Земельного кодекса РФ (которая должна быть реализована в случае, если в течение 30 дней с момента размещения извещения в порядке, установленном ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, от других лиц поступят заявления о предоставлении земельного участка), также предусматривает по итогам торгов либо заключение договора купли-продажи земельного участка, либо заключение договора аренды земельного участка, в связи чем представляется возможным утверждать, что вышеуказанные правовые нормы (ст.ст. 39.11-39.12 Земельного кодекса РФ) также предусматривают возможность предоставления земельного участка либо на праве собственности, либо на праве аренды. Итак, процедура, которой посвящена ст. 39.10 Земельного кодекса РФ, предусматривает предоставление земельного участка на праве безвозмездного срочного пользования, в то время как процедура, урегулированная ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, предполагает предоставление земельного участка либо на праве собственности, либо на праве аренды. Следовательно, поскольку безвозмездное срочное пользование, с одной стороны, и право собственности и право аренды, с другой стороны, это совершенно разные виды вещных прав на землю, подача заявления о предоставлении земельного участка на праве безвозмездного пользования не может влечь за собой публикацию органом публичной власти (органом местного самоуправления) извещения о предоставлении земельного участка в соответствии со ст. 39.18 Земельного кодекса РФ. Иными словами, если рассуждать формально, предоставление земельного участка на праве безвозмездного срочного пользования не может осуществляться в соответствии с процедурой (ст. 39.18 ЗК РФ), по итогам которой земельный участок может быть предоставлен исключительно либо на праве собственности, либо на праве аренды.

В рассматриваемом контексте также должны быть приняты во внимание вступившие в силу поправки в Земельный кодекс РФ, которые были введены в действие Федеральным законом от 08.08.2024 № 319-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статьи 10 и 10.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в связи с массовым выявлением в судебной практике хорошо известных нам прецедентов (данный факт следует из содержания законопроекта № 354660-8, в результате рассмотрения которого и был принят Федеральный закон от 08.08.2024 № 319-ФЗ), которые сводятся к тому, что при рассмотрении заявлений заинтересованных лиц о предоставлении земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства в рамках специализированных процедур предоставления земельных участков без проведения торгов органами публичной власти без законных оснований осуществлялась «активация» процедуры предоставления земельных участков, урегулированной ст. 39.18 Земельного кодекса РФ. Так, вышеуказанным федеральным законом было внесены изменения в ст. 39.18 Земельного кодекса РФ, в частности, ст. 39.18 Земельного кодекса РФ была дополнена пунктом 8. В соответствии с ныне действующей правовой нормой пп. 1 п. 8 ст. 39.18 Земельного кодекса РФ положения ст. 39.18 Земельного кодекса РФ не должны применяться «… при предоставлении земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, ведения садоводства для собственных нужд в случае, если у таких граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации имеется право на предоставление земельных участков для указанных целей (в том числе право на первоочередное или внеочередное предоставление земельного участка), на которых отсутствуют здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, без проведения торгов в собственность бесплатно, в аренду или безвозмездное пользование и при этом они обратились в уполномоченный орган с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка или с заявлением о предоставлении земельного участка без проведения торгов». Таким образом, для тех случаев, в которых заинтересованное лицо обращается с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка на праве безвозмездного пользования законодателем чётко установлена преграда на пути к активации процедуры предоставления земельных участков, урегулированной ст. 39.18 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, по итогам проведённого анализа приходится констатировать, что на сегодняшний день, по всей видимости, имеется очевидный законодательный пробел, который сводится к тому, что законодатель устранился от урегулирования процедуры предоставления земельных участков на праве безвозмездного (срочного) пользования. Существующая же ныне практика применения ст. 39.10 Земельного кодекса РФ в сочетании с положениями ст. 39.18 Земельного кодекса РФ не может быть признана удовлетворительной.

Также следует обязательно учитывать, что случаи предоставления земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования далеко не ограничиваются предоставлением земельных участков гражданам для ИЖС, ЛПХ или КФХ сроком до шести лет (пп. 6 п. 2 ст. 39.10 Земельного кодекса РФ), что заведомо выбивает почву из напрашивающегося подхода присовокупить процедуру предоставления земельных участков на праве безвозмездного срочного пользования к иным процедурам, урегулированным Земельным кодексом РФ. Так, например, в каком порядке земельный участок должен быть предоставлен на праве безвозмездного пользования садоводческому товариществу (пп. 11 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ) с целью его последующего раздела на основании проекта межевания территории? Ответ на этот вопрос законодатель не даёт. Таким образом, вскрывается целый пласт юридических проблем, которые до настоящего времени не решены. Следовательно, есть все основания для утверждения о существовании очень существенного и чувствительного законодательного пробела, который остро нуждается в исправлении со стороны федерального законодателя.