Зона «Ф». В правилах землепользования и застройки ряда российских муниципалитетов предусмотрены территориальные зоны «фактического использования», в которых невозможны изменение вида разрешённого использования земельных участков и возведение новых объектов недвижимости

Ядром и главной информационной составляющей любых правил землепользования и застройки любого муниципального образования являются градостроительные регламенты для территориальных зон, на которые подразделяется территория муниципалитета в соответствии с картой градостроительного зонирования. И, действительно, правообладатели существующих земельных участков, приобретатели новых земельных участков в силу само собой разумеющихся обстоятельства, прежде всего, заинтересованы в том, чтобы знать, какие объекты можно возводить в границах принадлежащих им или приобретаемых ими территорий. Перечень видов территориальных зон, которые могут быть установлены в границах муниципального образования, определён правовой нормой ст. 35 Градостроительного кодекса РФ. Вместе с тем, в этом отношении необходимо учитывать тот факт, в силу п. 15 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ перечень видов территориальных зон, установленный рассматриваемой правовой нормой, не является исчерпывающим, и с учётом особенностей землепользования в том или ином муниципальном образовании региональным или муниципальным законодателем могут быть предусмотрены такие виды территориальных зон, которые не установлены Градостроительным кодексом РФ. По итогам изучения судебной практики Верховного суда РФ мне представляется возможным прийти к выводу, что в ряде случаев при разработке правил землепользования и застройки в границах муниципального образования предусматриваются такие территориальные зоны, которые, не будучи специальными (например, запретные зоны военных объектов), тем не менее не предусматривают возможность изменения видов разрешённого использования существующих земельных участков и возведения объектов капитального строительства.

Так, судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ рассматривала в кассационном порядке административное дело по иску гражданки А.О.М. к органам местного самоуправления города Казани о признании незаконным решения об отказе в согласовании строительства индивидуального жилого дома на принадлежащем ей на праве собственности земельном участке с видом разрешённого использования «для ведения личного подсобного хозяйства». Так, в частности, орган местного самоуправления отказал в выдаче так называемого «уведомления о соответствии» в связи с тем, что в соответствии с картой градостроительного зонирования земельный участок административного истца был расположен в территориальной зоне фактического использования территорий (индекс зоны «Ф»), в которой, по смыслу норм градостроительного регламента для этой территориальной зоны, в целом возведение новых объектов недвижимости не допускается. Следует отметить, что суды первой, апелляционной и кассационной инстанции, руководствуясь тем, что земельный участок административного истца был поставлен на кадастровый учёт до вступления в силу градостроительного регламента для зоны «Ф» (до вступления в силу правил землепользования и застройки), с учётом положений п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, встали на сторону А.О.М. и признали отказ в выдаче «уведомления о соответствии» незаконным. Однако, Верховный суд РФ занял противоположную точку зрения и вынес новое решение об отказе в удовлетворении административного иска (кассационное определение Верховного суда РФ от 6 августа 2025 года № 11-КАД25-6-К6).

Чем руководствовался Верховный суд РФ? Верховный суд РФ проанализировал весьма тонко сформулированные юридические решения, заложенные в градостроительном регламенте территориальной зоны «Ф», в которых в завуалированной форме содержалась идея о том, что в этой территориальной зоне возведение новых объектов недвижимости невозможно. Так, если обращаться к этим решением, то применительно к видам разрешённого использования земельных участков градостроительный регламент содержит положение о том, что в качестве основных видов разрешённого использования земельных участков устанавливаются «… фактические виды использования, то есть те виды разрешенного использования, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости и чье описание приведено в соответствие с единым федеральным классификатором видов разрешенного использования в соответствии». Привычный перечень из видов разрешённого использования земельных участков, к слову, весьма краткий, предусмотрен только для земельных участков, которые образуются из земель публичной собственности. Таким образом, муниципальный законодатель не напрямую, но опосредованным способом сформулировал правило о том, что изменение разрешённого использования существующих земельных участков, которые не находятся в публичной собственности, в территориальной зоне «Ф» не допускается (изменение разрешённого использования означало бы отступление от фактических видов разрешённого использования земельных участков).

Не менее утончённым и завуалированным является заложенное в градостроительный регламент юридическое решение, которое касается возможности строительства объектов недвижимости. Так, в статье 36 Правил землепользования и застройки города Казани указано, что «… в качестве предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства устанавливаются параметры объектов капитального строительства, здания, сооружения, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости и техническом плане» (пп. 1 п. 3 ст. 36 Правил), а в случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о параметрах объектов капитального строительства все параметры принимаются равными нулю (пп. 2 п. 3 ст. 36 Правил). Таким образом, законодатель опосредованно дал понять, что возведение новых объектов недвижимости неизбежно выходило бы за границы предельных параметров разрешённого строительства.

По итогам толкования вышеуказанных правовых норм в составе Правил землепользования и застройки Казани Верховный суд РФ констатировал, что «… таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны «Ф» не предусматривает возможности возведения новых объектов капитального строительства».

Проведённый анализ позволяет исходить из того, что с учётом истории и особенностей землепользования в тех или иных населённых пунктах Российской Федерации правилами землепользования и застройки могут быть установлены абсолютно специфические территориальные зоны, напрямую не предусмотренные Градостроительным кодексом, что свидетельствует о наличии у законодателя «большого пространства для манёвра», и в процессе конструирования правового режима таких территориальных зон могут быть использованы оригинальные подходы, которые по сути уравновешивают такие территориальные зоны со специальными закрытыми зонами, в которых диапазон возможностей по использованию земельных участком и их использованию в целях строительства сведён на «нет».