Конституционный суд РФ признаёт неконституционной норму Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ в той мере, в которой она допускает принудительную передачу в муниципальную собственность земельного участка, который предоставлялся для комплексного освоения и не был освоен в результате недобросовестных действий арендатора
В течение последних нескольких лет при соприкосновении с различными юридическими источниками мне регулярно приходилось сталкиваться с упоминанием Публичного акционерного общества «Дом.рф» (далее по тексту ПАО «Дом.рф»), которое было основано в 1997 году и выполняет функции единого института развития в жилищной сфере России, в том числе, исполняя полномочия в связи с предоставлением в аренду земельных участков, предназначенных для комплексного освоения вкупе с возведением на них объектов регионального и местного значения, объектов транспортной и инженерной инфраструктуры и территорий общего пользования. И вот наконец, благодаря судебному акту Конституционного суда РФ, который будет проанализирован в моей сегодняшней заметке, мне удалось ближе познакомиться с функциями ПАО «Дом.рф», которые реализуются в сфере земельных отношений. Обратимся к фабуле дела.
В 2012 году правопредшественник ПАО «Дом.рф» – Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства – заключил с коммерческой организацией договор аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, который предусматривал обязанность арендатора по возведению объектов инженерной и иной инфраструктуры. Как выяснилось в последующем и было установлено приговором Сыктывкарского городского суда Республики Коми, вынесенным в 2019 году, руководство коммерческой организации изначально и не планировало заниматься освоением земельного участка, вместо этого коммерческая организация распорядилась приобретёнными земельными участками с целью личного обогащения. После этого ПАО «Дом.рф», руководствуясь п. 4 ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий», согласно которому после утверждения органом публичной власти документации по планировке территории земельные участки, предназначенные для возведения объектов регионального или местного значения и расположенные в границах планируемых, изменяемых или вновь образуемых территорий общего пользования, должны быть в обязательном порядке приняты органами местного самоуправления в муниципальную собственность (или органами государственной власти субъектов РФ в государственную собственность соответственно) в течение месяца после соответствующего обращения единого института развития в жилищной сфере, обратилось к администрации города Сыктывкара с требованием о приёме в муниципальную собственность земельного участка с разрешённым использованием «территория общего пользования (дороги, проезды, тротуары)». Поскольку администрация ответила отказом, ПАО «Дом.рф» обратилось в арбитражный суд с иском к администрации о понуждении к принятию земельного участка в муниципальную собственность. Арбитражные суды заняли позицию ПАО «Дом.рф». С этой позицией согласился и Верховный суд РФ. В конечном итоге администрация обратилась в Конституционной суд РФ с жалобой о несоответствии Конституции РФ положений п. 4 ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий» в той мере, в какой данная правовая норма «позволяет единому институту развития как агенту Российской Федерации посредством принудительной передачи в муниципальную собственность земельного участка перекладывать расходы по его освоению на местный бюджет, в котором такие расходы предусмотрены не были, необоснованно возлагая на орган местного самоуправления бремя обустройства земельного участка». Таким образом, нежелание муниципалитета принимать земельный участок в муниципальную собственность было обусловлено, в первую очередь, нежеланием нести бремя содержания и расходы, связанные с обладанием земельным участком на праве муниципальной собственности.
По итогам рассмотрения жалобы Конституционный суд РФ вынес постановление от 29 мая 2026 года № 36-П/2026 «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 163 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий» в связи с жалобой администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», которое мне хотелось бы тезисно проанализировать в настоящей заметке.
В первую очередь, в процессе анализа норм действующего законодательства, регулирующих вопросы нахождения имущества в публичной собственности, а также судебных актов, ранее вынесенных Конституционным судом РФ по данным вопросам, Конституционный суд РФ отметил, что произвольное понуждение органов местного самоуправления к принятию земельных участков в муниципальную собственность может привести к существенному нарушению законных интересов соответствующих муниципалитетов. В этом отношении Конституционный суд РФ отметил, что «… отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении такого имущества позволяло бы передавать в муниципальную собственность имущество, наименее эффективное в социально-экономическом плане и не являющееся объективно необходимым для решения вопросов местного значения. Безоговорочное принятие такого имущества могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на его содержание и тем самым существенно помешать реализации конституционных функций местного самоуправления», а также указал на то, что «… недопустима передача имущества из государственной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, без учета волеизъявления органов местного самоуправления и без объективной необходимости данной передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий».
Однако, в последующем по тексту постановления Конституционный суд РФ, с учётом полномочий органов местного самоуправления в сфере дорожной деятельности, которые определены федеральном законодательством (и, в частности, Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), пришёл к выводу, что сама по себе обязанность муниципалитета принять в муниципальную собственность земельный участок, ранее предоставленный для комплексного развития на условиях, не предусматривающих обязанность арендатора осуществлять действия по строительству объектов инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории, не может рассматриваться «.. как несовместимая с конституционными гарантиями самостоятельности местного самоуправления, поскольку задача развития территорий муниципальных образований в интересах их населения является, как было отмечено, общей задачей всех уровней публичной власти». Важно отметить, что в вышеуказанном суждении речь идёт именно о ситуации, когда заключённый на торгах договор комплексного развития не предусматривает обязанность возведения инфраструктуры, из чего можно сделать вывод, что возложение обязанности по принятию в муниципальную собственность земельного участка, который предоставлен для комплексного освоения на условиях обязанности арендатора возвести необходимую инфраструктуры, характеризует иную правовую ситуацию, при которой права и законные интересы муниципалитета – в результате принудительной передачи земельного участка в муниципальную собственность – могут считаться нарушенными. Об этом свидетельствует реплика Конституционного суда РФ следующего содержания: «… вместе с тем частью 4 статьи 16.3 Закона о содействии развитию строительства, являющейся частью механизма взаимодействия единого института развития как агента Российской Федерации и органов местного самоуправления, данный механизм не исчерпывается, с учетом того, что … в договор, на основании которого осуществляется комплексное освоение территории, может включаться обязательство застройщика по строительству объектов инфраструктуры, а в муниципальную собственность подлежат передаче земельные участки, на которых возведены объекты местного значения (часть 3 той же статьи)».
В дальнейшем по тексту решения Конституционный суд РФ анализирует историю принятия поправок к норме ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ и отмечает, что до принятия Федерального закона от 24 ноября 2014 года № 356-ФЗ правовая норма ст. 16.3 предусматривала возможность принудительной передачи соответствующего земельного участка в муниципальную собственность только после ввода объектов регионального или местного значения и объектов территории общего пользования в эксплуатацию, то есть речь идёт о случае, который по-прежнему урегулирован п. 3 ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ и, таким образом, подразумевает весомые гарантии предотвращения для муниципалитетов негативных последствий, вызванных неосвоением земельных участков, предоставленных их арендаторам.
В свою очередь, введение в действие нормы п. 4 ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ, которая обязывает муниципалитет принять в муниципальную собственность земельный участок уже только лишь после утверждения документации по планировке территории, то есть до ввода инфраструктурных объектов в эксплуатацию, как раз и создало предпосылки для возникновения ситуаций, в которых органы местного самоуправления могут быть принуждены со стороны ПАО «Дом.рф» к приобретению земельных участков, в отношении которых их арендаторами не были выполнены обязанности по строительству объектов инфраструктуры.
При таком положении дел Конституционный суд РФ усмотрел коллизию между п. 3 и п. 4 ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ «… применительно к ситуации, когда застройщик по договору, в соответствии с которым ему предоставлен земельный участок для комплексного освоения территории, не исполнил свое обязательство по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования на участке единого института развития или его правопредшественника, а последние не приняли каких-либо мер для освоения этого участка, тем самым фактически отказавшись от выполнения публичных функций, которые ими приняты на себя». «Именно на единый институт развития возложено проведение аукционов на право заключения договоров, на основании которых осуществляется комплексное освоение территории … Осуществляя эти правомочия, единый институт развития, как и ранее его правопредшественник, действует в качестве субъекта, исполняющего публичную функцию, и, соответственно, не может отказаться от реализации уже принятой на себя публичной функции или переложить ее в одностороннем порядке на иное лицо, в том числе на орган местного самоуправления» – подытожил Конституционный суд РФ, придя, таким образом, к выводу, что желание ПАО «Дом.рф» сбросить с себя неликвидный балласт в виде земельного участка, от освоения которого арендатор недобросовестно отказался, свидетельствует о недопустимом отказе от выполнения публичных функций, возложенных на единый институт развития в жилищной сфере.
Выходя на финишную прямую в изложении анализируемого постановления, Конституционный суд РФ указал, что в случае неисполнения арендатором земельного участка обязанностей, предусмотренным договором о комплексном развития территории, и непринятия в связи с этим «ПАО Дом.рф» мер для освоения участка, «… то обязательная передача земельного участка, потенциально связанная с несением местным бюджетом незапланированных и обусловленных действиями иного уровня публичной власти расходов на его освоение, ставит под сомнение законные ожидания органа местного самоуправления в отношении действий субъекта, представляющего иной уровень публичной власти». «Поскольку же действующим правовым регулированием для указанного случая какая-либо компенсация расходов местного бюджета на освоение такого участка не предусмотрена, это ставит под сомнение и гарантируемые местному самоуправлению самостоятельность и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций» – подвёл итог Конституционный суд РФ.
В результате Конституционный суд РФ признал противоречащей Конституции РФ п. 4 ст. 16.3 Федерального закона от 24.07.2008 № 161-ФЗ в той мере, в которой эта правовая норма «… не гарантирует органам местного самоуправления предоставления федеральным уровнем публичной власти финансовых средств на создание соответствующего объекта инфраструктуры или объекта обустройства территорий общего пользования при наличии необходимости создания такого объекта вследствие действий единого института развития по комплексному освоению территорий, а именно когда в отношении этого участка не было исполнено (не исполнено надлежащим образом) установленное договором между единым институтом развития и застройщиком обязательство по строительству объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования».
Таким образом, проанализированное решение подразумевает создание веских гарантий для органов местного самоуправления в рамках правоотношений с участием единого института развития в жилищной сфере ПАО «Дом.рф». Практика, при которой единый институт, по сути, мог избавиться от неликвидного земельного участка, который не был освоен в результате недобросовестных действий арендатора, путём его принудительной передачи органам местного самоуправления без предоставления им необходимой денежной компенсации, признана незаконной. Конституционный суд РФ прямо предписал, что впредь в подобных ситуациях органы местного самоуправления вправе в судебном порядке требовать предоставления денежного возмещения на содержание соответствующего земельного участка за счёт средств федерального бюджета. Судебные решения, вынесенные по делу с участием Сыктывкарской городской администрации, подлежат пересмотру.
