Если изменение разрешённого использования публичного земельного участка незаконно, орган публичной власти, согласовавший такое изменение, не вправе требовать от правообладателя публичного земельного участка его неукоснительного использования в соответствии с разрешённым использованием

В ряде публикаций, которые ранее публиковались на сайте, мы уже неоднократно поднимали вопрос том, что вид разрешённого использования земельного участка (далее по тексту – «ВРИ»), предоставленного в аренду, представляет собой не только кадастровую характеристику земельного участка, сведения о которой в обязательном порядке вносятся в Единый государственный реестр недвижимости, но и условие договора аренды, которое должно неукоснительно соблюдать арендатором. Из этого следует, что, по общему правилу, арендатор не вправе инициировать процедуру изменения ВРИ земельного участка, принадлежащего на праве аренды, поскольку такие действия могут подпадать под попытки обойти установленные земельным законодательством конкурентные процедуры приобретения земельных участков. Но возникает контраргумент: «Как же тогда толковать п. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, который устанавливает, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков выбираются их правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования?» Толкование может быть только одним – вышеуказанная правовая норма рассчитана только на собственников земельных участков, в то время как для лиц, использующих публичные земельные участки на вещном праве, действует общее правило о недопустимости изменения ВРИ в период пользования соответствующим участком по договору. Более того, в редакции Земельного кодекса РФ, которая вступит в силу с 1 марта 2026 года, предусмотрена правовая норма, которые посвящена интересующей нас ситуации. Так, в соответствии с п. 3 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ предусматривается, что «… лицо, которому земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду или безвозмездное пользование, не вправе выбирать иной вид разрешенного использования земельного участка, чем предусмотренный договором аренды земельного участка или договором безвозмездного пользования земельным участком». Таким образом, законодатель сделал всё возможное для устранения разного рода кривотолков и выразил свою позицию максимально отчётливо.

Вместе с тем, юридические реалии устойчиво свидетельствуют о том, что изменение вида разрешённого использования публичного земельного участка, предоставленного на том или ином вещном праве, это не такая уж и редкость. В рамках различного рода серых схем такие юридические операции регулярно осуществляются, и мне в мою бытность муниципальным служащим приходилось неоднократно убеждаться в том, что такие прецеденты действительно имеют место. Такое положение дел выплёскивает на поверхность целый комплекс спорных вопросов, среди которых особняком стоит вопрос о том, вправе ли орган публичной власти, предоставивший земельный участок и согласовавший изменение ВРИ земельного участка и заключивший с правообладателем земельного участка соглашение о внесении в договор условия о новом ВРИ, требовать от правообладателя земельного участка неукоснительного использования земельного участка в соответствии с ВРИ. Вправе ли орган публичной власти требовать в судебном порядке расторжения, к примеру, договора аренды земельного участка, если ВРИ с согласия органа публично власти был установлен незаконно в обход установленных земельным законодательством процедур предоставления земельных участков на торгах?

Для ответа на этот вопрос обратимся к ситуации, когда была предметом рассмотрения Арбитражного суда Краснодарского края (и снова Краснодарский край, в границах которого наблюдается умопомрачительная юридическая активность). ЖСК «Тимашевская» (далее по тексту «ЖСК») был предоставлен на праве постоянного бессрочного пользования довольно крупный земельный участок для сельскохозяйственного использования. Затем имело место переоформление права постоянного бессрочного пользования на право аренды. В последующем по инициативе ЖСК администрация г. Сочи выносит решение об изменении ВРИ на «индивидуальное жилищное строительство», ВРИ был изменён, сведения о новом виде разрешённого использования внесены в ЕГРН, после чего заключается дополнительное соглашение к договору аренды с целью внесения условия договора о новом ВРИ. Однако спустя некоторое время администрация фиксирует факт того, что земельный участок в соответствии с видом разрешённого использования не используется и порос зелёными насаждениями. В итоге администрация принимает решение обратиться в арбитражный суд с исковым заявлением о расторжении договора аренды в одностороннем порядке. Краснодарский краевой суд в удовлетворении искового заявления отказал, руководствуясь тем, что в случае, когда соглашение к договору аренды земельного участка является незаконным, арендодатель, причастный к заключению такого соглашения, не вправе требовать от арендатора соблюдения незаконного условия договора аренды земельного участка. Администрация обратилась с апелляционной жалобой в арбитражный суд апелляционной инстанции, но также не смогла добиться удовлетворения иска. Свою позицию Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 21 января 2020 года № 15АП-23189/19 по делу № А32-36901/2018), как и Краснодарский краевой суд, выстроил на том, что изменение ВРИ на жилищное строительство было незаконным и представляло собой дерзкий обход конкурентных процедур приобретения земельных участков под строительство на аукционе. Так, арбитражный суд апелляционной инстанции руководствовался следующими соображениями:

– «Недопустимо изменение вида разрешенного использования земельного участка в целях обхода процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков»;

– «Изменение вида разрешенного использования земельного участка на основании ненормативного правового акта органа местного самоуправления, в результате которого участок фактически предоставлен для жилищного строительства вне процедуры торгов, противоречит приведенной норме Земельного кодекса»;

– «Фактическое внесение изменений в договор аренды в части изменения вида разрешенного использования земельного участка (с «для ведения сельскохозяйственного производства» на «под жилую застройку с многофункциональным торгово-развлекательным центром»), по существу, направлено на обход процедуры торгов, предусмотренных земельным законодательством. Изложенный правовой подход применим и к последующему изменению вида разрешенного использования участка».

– «С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что дополнительное соглашение от 14.08.2012, которым в договор внесено изменение вида разрешенного использования участка, является недействительным»;

– «Неисполнение арендатором противоречащего закону условия договора не может быть положено в основание его расторжения».

Арбитражный суд кассационной инстанции (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июня 2020 г. № Ф08-2251/20 по делу № А32-36901/2018) согласился с арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, оставив кассационную жалобу муниципалитета без удовлетворения.

Таким образом, представляется возможным сформулировать очень важный принцип, который сводится к тому, что если изменение ВРИ публичного земельного участка, предоставленного на вещном правке (в частности, на праве аренды), было незаконным и представляло собой обход конкурентных процедур приобретения публичных участков на торгах, арендодатель, одобривший изменение ВРИ, не вправе требовать от арендатора неукоснительного использования земельного участка в соответствии с новым ВРИ и не вправе требовать расторжения договора аренды земельного участка в одностороннем порядке по этому основанию.