14
Окт
2024

Генеральный план не являлся и не может являться документом, на основании которого у муниципалитета автоматически возникает право собственности на объекты публичного права и земли, которые в соответствии с генпланом предназначены для использования в общественных целях неопределённым кругом лиц

Мы привыкли к тому, что права на земельные участки  – в случае их приобретения из земель, находящихся в публичной собственности, возникают на основании правоустанавливающих документов, к которым относятся договоры, заключаемые между приобретателем земельного участка и органом публичной власти (пп. 2 п. 2 ст. 14 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Действительно, процесс приобретения земельных участков обычно выглядит следующим образом: заинтересованное лицо обращается в орган публичной власти, в компетенцию которого входит распоряжение землями, находящимися в публичной собственности; орган власти готовит правоустанавливающий документ, например, договор аренды земельного участка; договор подписывается приобретателем и направляется на государственную регистрацию в Росреестр, который и вносит в ЕГРН запись о государственной регистрации права. В данном контексте возникает вопрос: «Может ли право на земельный участок возникнуть при отсутствии правоустанавливающих документов?». Ответ на этот вопрос должен быть утвердительным. Так, например, в Федеральный закон от 24.07.2023 № 338-ФЗ «О гаражных объединениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» законодателем была заложена очень интересная опция (п. 5 ст. 34), которая сводится к тому, что с момента вступления в силу этого федерального закона у собственников гаражей, расположенных в гаражном обществе, автоматически без каких-либо промежуточных условий возникает право собственности на земельный участок общего пользования (земельный участок, сформированный под проходы и проезды). Таким образом, в силу данной опции собственники гаражей, которые находятся в границах гаражного общества, вправе при отсутствии правоустанавливающих документов обратиться в Росреестр с заявлением о регистрации права общей долевой собственности на земельный участок общего пользования. К числу опций, предусматривающих возникновение права собственности на земельные участки при отсутствии правоустанавливающих документов, также относится широко известное правило о переходе земельного участка, на котором находится многоквартирный дом, в собственность собственников жилых и нежилых помещений, расположенных в таком многоквартирном доме, с момента постановки такого земельного участка на кадастровый учёт (пп. 4 п. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ, п. 66 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»), либо, если земельный участок был образован до возведения многоквартирного дома, с момента регистрации права собственности первого приобретателя на квартиру (или нежилое помещение) в таком многоквартирном доме (п. 21 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 за 2023 год, утверждённого Президиумом Верховного Суда РФ 19.07.2023). Следовательно, мы можем утверждать, что в ряде случаев права на земельные участки могут возникнуть при отсутствии правоустанавливающих документов на землю только на основании нормативного правового акта.

Основополагающим документом территориального планирования, которым определяются направления градостроительной политики населённого пункта, является генеральный план, которому в обязательном порядке должна соответствовать градостроительная документация нижестоящего уровня – правила землепользования и застройки (документ градостроительного зонирования), а также проекты планировки и проекты межевания территорий. Если мыслить абстрактно, вполне можно допустить ситуацию, при которой генеральным планом или проектом планировки может быть предусмотрено размещение объекта местного значения в том месте, которое на момент утверждения генерального плана или проекта планировки имеет правообладателя – например, лицо, которому соответствующий земельный участок принадлежит на праве собственности. Также можно допустить ситуацию, в которой генеральный план городского округа и проект планировки вкупе с проектом межевания предусматривают комплекс градостроительных решений, предполагающих создание территории общего пользования (например, площади или улиц) в границах земель, которые находятся в собственности их владельцев. Можно ли утверждать, что наличие градостроительных решений подобного рода подразумевает автоматическое возникновение на стороне города права собственности на такие территории? Конечно же нет. «Расчистка» территории, необходимой для реализации градостроительных решений, подразумевающих изменение целевого назначения земель и их перевод в публичное пользование, обязательно подразумевает проведение процедуры изъятия соответствующих земельных участков для государственных или муниципальных нужд с выплатой соразмерного денежного возмещения (п. 1 ст. 56.3 Земельного кодекса РФ).

На сегодняшний день такого рода положение дел, при котором наступление муниципалитета на частную собственность неизбежно подразумевает реализацию процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, является общепризнанным и не вызывает никаких сомнений. Однако, если мы обратимся к судебной практике (Правительствующего Сената) по спорам, вытекающим из земельных отношений и градостроительства, имевшим место в период существования российской монархии – до 1917 года, то мы увидим, что всецелой ясности в такого рода вопросах не было.

Так, в 1875 году гражданский кассационный департамент Правительствующего Сената Российской Империи (далее по тексту – «Сенат») рассматривал в кассационном порядке дело по иску Московской городской распорядительной Думы об истребовании земель из владения Спасо-Андрониевского монастыря. Требования Думы обосновывались тем, что в соответствии с городским планом Москвы от 1880 года территория, занимаемая монастырём, была предусмотрена под городскую площадь. В основе правопритязаний Думы также лежали ссылки на утверждённое 21 марта 1816 года Высочайшее положение, согласно которому площади подлежали передаче в городское ведомство, а также Высочайшее положение от 13 апреля 1823 года, которым было предусмотрено, что площади должны составлять городскую собственность. Таким образом, если проводить параллель с современной нам юридической действительностью, то Высочайше утверждённые постановления выступали в качестве нормативных правовых актов, которые рассматривались истцом в качестве оснований для возникновения права собственности на площадь по умолчанию, а план г. Москвы (соответствующий Генеральному плану) выполнял вспомогательную функцию, а именно служил определению перечня объектов, подлежащих отнесению к площадям. Московская судебная палата оставила исковое заявление Думы без удовлетворения, руководствуясь тем, что согласно вышеуказанным положениям, одно из которых отсутствовало в Собрании законов Российской Империи, было установлено лишь то, что площади поступают в городское ведомство, но при этом данная правовая норма не могла быть истолкована в том ключе, что согласно ей подразумевается передача всех принадлежащих кому бы то ни было площадей в собственность города в качества акта укрепления (акты укрепления это правоустанавливающие документы – прим. В.А. Шефер). Таким образом, при рассмотрения данного спора судами на полном серьёзе принималось во внимание то обстоятельство, что нормативный правовой акт, который предусматривает отнесение площадей к собственности города, вполне может заменять собой акт укрепления (правоустанавливающий документ), и на основании такого акта может по умолчанию возникать право собственности на соответствующие объекты публичного права (которыми выступают части города). О том, что вышеуказанное толкование действительно претворялось в жизнь, свидетельствует содержание решения Сената по данному спору (от 23 декабря 1875 года № 968), который, отказывая в удовлетворении кассационной жалобы истца и оставляя решение Московской судебной палаты без изменения, отметил следующее: «Палата признала, что по документам вотчинное право на площадь принадлежит монастырю – этого не отвергает и Трейтер (представитель Московской Думы в процессе – прим. В.А. Шефер), он указывает только, что Положение 1816 года заменяет акт укрепления, по которому право собственности на площадь перешло к городу; но для сего требуется, чтобы такой переход права собственности был выражен в законоположении или вытекал из сего нового закона; ни то, ни другое Трейтером не доказано».

Таким образом, Сенат, хоть и отказал Московской городской Думе в удовлетворении кассационной жалобы, но при этом не стал отрицать тот факт, что законом действительно может быть предусмотрен переход площадей в собственность города без оформления правоустанавливающих документов вроде заключения сделок купли-продажи земельных участков. Однако, в отрыве от таких нормативных правовых актов, непосредственно сам план города не может выступать основанием для возникновения права собственности муниципалитета на объект публичного права.

Вопрос о возможности возникновения на стороне муниципалитета права собственности на объекты, которые в соответствии с положениями городского плана отнесены к площадям и прочим объектам публичного назначения, получил своё продолжение в споре между городской Думой Поневежа (ныне – г. Паневежис Литовской республики) и Литовской духовной консисторией, который был расмотрен Сенатом в 1900 году. Спор был продиктован тем, что согласно городскому плану г. Паневежа за муниципалитетом был закреплён городской сад, половина которого находилась во владении Поневежской православной церкви. Посчитав, что духовная консистория (Поневежская православная церковь) незаконно занимает часть земельного участка, в границах которого находился сад, муниципалитет обратился в суд с иском о признании за г. Паневежем права собственности на половину сада и его изъятии из незаконного владения Поневежской православной церкви. Отличие этого спора от того, который рассматривался нами чуть выше, состоит в том, что спор 1875 год характеризовался наличием нормативных правовых актов, которые могли предусматривать возникновение права собственности на объекты публичного права (взамен крепостных актов) при отсутствии правоустанавливающего документа на землю, в то время как спор 1900 года был отмечен только наличием городского плана, относящего определённые территории во владение города. В связи с тем, что Дума г. Паневежа не располагала правоустанавливающими документами в отношении части городского сада, занятого духовной консисторией, итогое решение по делу было принято не в пользу города. Ссылаясь на рассмотренный выше спор 1875 года и оставляя решение Виленской судебной палаты (которой было отмечено буквально следующее: «указание на плане места городского сада ещё не доказывает, что этот городской сад уже существует и существовал и принадлежит городу, и, быть может, городу для устройства такого городского сада, согласно этому новому плану, придётся приобретать землю от прежних владельцев») без изменения,  Сенат в своём решении (от 9 февраля 1900 года № 16) отметил, что «… не все те земли, которые назначены по городскому плану под площади, составляют городскую собственность, а лишь те из них, которые принадлежат городу и притом, очевидно, приобретены им способами, в законах определёнными», дополнив аргументацией следующего содержания: «к такому заключению приводит ближайшее рассмотрение цели и значения городских планов, которые выдаются известному городу вовсе не для регулирования имущественных отношений города к другим лицам, … а для введения в распланирование улиц, площадей и других общих мест пользования, известного благообразного или вообще более совершенного, нежели в прежних городских поселениях». Следовательно, Сенат напрямую констатировал, что городской план – это лишь проект, обращённый в будущее, который сам по себе не может обуславливать переход права собственности на объекты, запланированные для использования в публичных целях. Иными словами, для того чтобы реализовать заложенные в городской план решения, муниципалитет обязан приобрести соответствующие земельные участки у их собственников, в том числе, путём изъятия, которое в те времена обозначалось термином «экспроприация»).

Из проведённого нами юридического анализа можно сделать следующие выводы:

– можно утверждать, что нормативным правовым актом действительно может быть предусмотрен переход тех или иных землепользований в собственность их приобретателей при отсутствии правоустанавливающих документов на землю, как это, к примеру, имеет место в случае с опцией, предусмотренной п. 5 ст. 34 Федерального закона от 24.07.2023 № 338-ФЗ «О гаражных объединениях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

– при этом документы, определяющие направления перспективного освоения территории населённого пункта (генеральный план, правила землепользования и застройки, проект планировки), не могут выступать в качестве нормативных правовых актов, обуславливающих автоматическое возникновение права собственности на те или иные земельные участки при отсутствии оформленных правоустанавливающих документов;

– реализация решений, заложенных в документах, определяющих направления перспективного освоения территории населённого пункта, подразумевает изъятие соответствующих земельных участков для государственных или муниципальных нужд, если такие земельные участки принадлежат их владельцам на том или ином праве.