05
Янв

Так ли просто чиновникам «вменить» владельцу земельного участка его неиспользование в соответствии с разрешенным использованием?

В ряде предыдущих заметок мною подчёркивалось, что использование земельного участка в соответствии с разрешенным использованием – это одна из «святых» обязанностей землепользователя, за нарушение которой Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность (ст. 8.8. КоАП РФ).

Нарушение этой обязанности может заключаться как в использовании земельного участка вопреки установленному разрешенному использованию, то есть в использовании для каких-либо иных целей, так и в неиспользовании земельного участка. В последнем случае речь идёт о непринятии правообладателем земельного участка мер по ведению на нём какой-либо хозяйственной или производственной деятельности, логически вытекающей из формулировки вида разрешенного использования.

Исходя из норм действующего гражданского и карательного административного законодательства федерального уровня, административная ответственность за неиспользование земельного участка установлена для правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (п.п. 2, 2.1 ст. 8.8 КоАП РФ), а также правообладателей земельных участков, предоставленных для целей индивидуального жилищного строительства (п. 3 ст. 8.8 КоАП РФ).

Впрочем, сверх административной ответственности, в силу ст. 284 Гражданского кодекса РФ, земельный участок, предоставленный с целью ведения сельского хозяйства или жилищного строительства, принадлежащий на праве собственности и не используемый в соответствии с разрешенным использованием в течение трёх лет, может быть изъят с публичных торгов по решению суда в порядке, предусмотренном ст. 54.1 Земельного кодекса РФ.

Фундаментом для написания этой статьи послужил мой успех при защите интересов главы крестьянского фермерского хозяйства в Арбитражном суде Калининградской области. Подготовленное мною заявление преследовало цель признания незаконными действий органа местного самоуправления, выражающихся в отказе в предоставлении земельного участка в аренду на новый срок в порядке реализации преимущественного права, досрочном прекращении аренды вкупе с исключением записи об аренде из ЕГРН, а также возложение на ответчика обязанности повторно предоставить земельный участок в аренду.

«Тонкость» юридического состава этой ситуации объяснялась тем, что в силу п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» возможность реализации преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок или приобретения арендуемого земельного участка в собственность по истечении трёх лет с момента его приобретения в аренду поставлена в зависимость от отсутствия выявленных нарушений земельного законодательства.

Скажу сразу, что моя позиция по арбитражному спору в рамках дела № А21-11719/2019 с самого начала была выигрышной. Необоснованность отказа муниципалитета в предоставлении земельного участка главе КФХ доказывалась легко и воздушно.

Однако, в ходе предпоследнего судебного заседания представитель ответчика неожиданного представил явно составленный задним числом и, стало быть, «наскоро нарисованный» акт обследования земельного участка, в соответствии с которым комиссия, состоящая из чиновников муниципалитета, выявила факт неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения в виде того, что непосредственно пашней занято лишь 20 процентов площади земельного участка, а оставшиеся «гектары» в пределах 80 процентов площади угодия поросли древесной и кустарниковой растительностью.

Акт обследования выглядел крайне неубедительно. Я сразу же акцентировал внимание суда на то, что в силу п. 4 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ нарушение земельного законодательства должно быть выявлено не муниципальными чиновниками, а органами государственного земельного надзора, которым является Росреестр. Также мною был использован аргумент о том, что законодательство не содержит чётких критериев, при которых земельный участок считается неиспользуемым в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Суд полностью удовлетворил заявление, поданное в рамках главы 24 АПК РФ, признал действия органа местного самоуправления незаконными и возложил обязанность повторно предоставить земельный участок главе КФХ в аренду. Таким образом, формально, в пределах первой инстанции, была достигнута чистая уверенная победа.

Однако, ознакомление с текстом судебного акта, который спустя несколько дней был опубликован на портале «Электронное правосудие» по адресу kad.arbitr.ru, заставило меня прийти к выводу, что в части развенчания аргумента ответчика о неиспользовании земельного участка в целом я был прав, но, всё-таки, недостаточно досконален.

Недостаток доскональности заключался в неосведомленности о том, что постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 утвержден Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. И, согласно Перечню, одним из признаков неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения является наличие такого обстоятельства как «залесенность или закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка».

Ну что же, к счастью, недостаток доскональности был компенсирован напористостью и большим внутренним «запасом прочности», коих хватило для виктории в суде первой инстанции. Что касается текста судебного решения, то он внёс важнейший вклад в расширение моего теоретического кругозора, который, в свою очередь, выступает одним из необходимых слагаемых общего успеха, который, как известно, складывается «по крупицам».

Однако в этой заметке мне хотелось бы рассмотреть вопрос о том, должны ли суды в принципе принимать во внимание такого рода «самопальные» акты обследования земельных участков, свидетельствующие о нарушении норм земельного права.

И в этом плане, в первую очередь, необходимо отметить, что в соответствии с нормами Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ нарушение земельного законодательства может являться основанием для отказа в предоставлении земельного участка лишь в том случае, если такое нарушение выявлено в рамках государственного земельного надзора!

В связи с этим надо понимать, что на территории Российской Федерации проверки соблюдения норм земельного законодательства в части использования земельных участков осуществляются органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Государственный земельный надзор осуществляет несколько федеральных органов исполнительной власти, среди которых государственный земельный надзор на предмет использования земельного участка в соответствии с разрешенным использованием возложен на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, то есть Росреестр (пп. «в» п. 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1). Муниципальный земельный контроль осуществляют специализированные организационные подразделения органов местного самоуправления (ст. 72 Земельного кодекса РФ).

Во избежание ненужного дублирования функций при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельноно контроля при проведении проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515 утверждены Правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль. Пунктом 2 Правил установлен крайне важный принцип, согласно которому ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках муниципального земельного контроля в обязательном порядке согласовывается с органом, осуществляющим государственный земельный надзор, то есть с Росреестром.

На практике, по общему правилу, муниципальный земельный контроль выполняет проверяющую функцию, а государственный земельный надзор – карательную функцию, выражающуюся в привлечении к административной ответственности за нарушения, выявленные муниципальным земельным контролем.

Таким образом, акт обследования земельного участка, представленный органом местного самоуправления в судебном процессе, не мог считаться, выражаясь языком уголовно-процессуального права, «допустимым доказательством» уже в силу того, что в реальности, в общем-то, совершенно недоказанное нарушение было выявлено не государственным земельным надзором, а муниципальным земельным контролем!

Далее юристу необходимо учитывать следующее. Проверки, проводимые государственным земельным надзором, как и проверки, проводимые муниципальным земельным контролем, подразделяются на плановые и внеплановые. Очевидно, что для того, чтобы любой ценой «сорвать» предоставление земельного участка в процессе рассмотрения заявки, поступившей от заявителя, органу государственного земельного надзора необходимо спешно провести внеплановую проверку.

Однако как раз-таки здесь всё не так-то просто! Это объясняется тем, что перечень оснований для проведения внеплановых проверок крайне ограничен.

Во-первых, пункт 11(1) Положения о государственном земельном надзоре предусматривает общее правило о том, что в качестве основания для проведения внеплановых проверок используются так называемые «индикаторы риска» нарушения обязательных требований, утверждаемые Минэкономразвития России.

Такие «индикаторы риска» утверждены приказом Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 7. И одним из таких индикаторов (п. 3 Приложения к приказу Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 7) как раз-так и выступает несоответствие использования земельного участка целевому назначению в соответствии с принадлежностью земельного участка к той или категории земель или виду разрешенного использования земельного участка, выявленное в результате проведения так называемых «мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями».

В соответствии с п. 1 ст. 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к таковым мероприятием, в том числе, относятся плановые и рейдовые осмотры территорий, акваторий и транспортных средств, административные обследования объектов земельных отношений.

Иные мероприятия, предусмотренные правовой нормой п. 1 ст. 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с выездом на место и проведением осмотров не сопряжены.

Развёрнутый перечень оснований для проведения внеплановой проверки органом государственного земельного надзора установлен п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

При этом единственное неузкоспециальное основание, которое может быть актуальным в стандартной ситуации, является как раз-таки выявление в ходе контрольных мероприятий без взаимодействия с юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем параметров деятельности юридического лица, соответствие которым или отклонение от которых «индикаторам риска» является основанием для проведения внеплановой проверки, предусмотренным положением о виде федерального государственного контроля (надзора).

Собрав процитированные выше нормы права воедино, можно прийти к выводу, что внеплановая проверка Росреестра в рамках государственного земельного надзора может состояться только, если в ходе плановых, рейдовых осмотров или административных обследований объектов земельных отношений, которые проверками не являются, выявлены индикаторы риска в виде признаков наличия неиспользования земельного участка в соответствии с разрешенным использованием.

Однако Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устаналивает ещё одно важное препятствие на пути к злоупотреблению контрольными инстанциями своими полномочиями – согласно п. 5 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ проведение внеплановой проверки возможно лишь при условии, что её проведение одобрено органами прокуратуры!

Таким образом, для такого, чтобы в той ситуации, которая была предметом рассмотрения Арбитражного суда Калининградской области по делу № А21-11719/2019, «сорвать» предоставление земельного участка сельскохозяйственного назначения в аренду или в собственность, требовалось:

  • муниципалитету – провести рейдовый осмотр земельного участка и выявить признаки неиспользования согласно виду разрешенного использования (это было сделано);
  • муниципалитету – направить информацию об этом в Росреестр, выступающий органом государственного земельного надзора;
  • Росреестру – в случае принятия решения о необходимости проведения внеплановой проверки, получить согласование от прокуратуры;
  • Росреестру – провести внеплановую проверку и зафиксировать нарушение;
  • Росреестру – довести факт нарушения, выявленного в рамках государственного земельного надзора, до сведения органа местного самоуправления.

Лишь при соблюдении всех этих условий в судебном процессе могло появить допустимое доказательство, а не «филькина грамота».

Таким образом, юридическим лицам и предпринимателям, отстаивающим свои права и законные интересы в судах, следует быть максимально бдительными, не поддаваться на дезинформационные «вбросы» и доверять защиту квалифицированным юристам.