Пилотный муниципалитет: разбираем злободневные положения Правил землепользования и застройки Зеленоградского городского округа

В настоящее время Зеленоградск демонстрирует наиболее высокие темпы развития среди всех городов Калининградской области. Муниципалитет получил значительные денежные средства из федерального бюджета для целей благоустройства, принял участие в ряде конкурсов и завоевал несколько грантов. В течение последних 15 лет внешний вид города претерпевает кардинальные изменения к лучшему – вдоль ул. Окружной выросла совершенно новая жилая инфраструктура, интенсивно обновляются фасады существующих зданий, строятся новые, выполняются системные и рассчитанные на долгосрочность результатов работы, направленные на развитие качественной городской среды, подтверждением чему хотя бы является реконструкция автовокзала с прилегающей территорией. В целях закрепления тенденций в сфере строительства и благоустройства после долгих консультаций всё-таки были приняты Правила землепользования и застройки Зеленоградского городского округа, вступившие в силу в сентябре 2021 года. Правила землепользования и застройки распространяют своё действие на весь Зеленоградский городской округ, в результате чего утратили силу многочисленные архаичные ПЗЗ сельских поселений, которые ранее входили в состав Зеленоградского района Калининградской области.

Предлагаю рассмотреть некоторые злободневные моменты, которые касаются ведения градостроительной политики в пилотном муниципалитете нашей области.

1. Насколько известно, на практике для владельцев многих жилых домов весьма остро стоит вопрос соблюдения предельно допустимых отступов от своих строений до границы земельных участков и красной линии проезда. Время от времени приходится консультировать клиентов, чьи дома прилегают к границе земельного участка или являются блокированными с аналогичными объектами, расположенными на смежных участках.

Мы знаем, что в силу п.п. 8-9 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ существующие объекты капитального строительства, возведённые до вступления в силу градостроительных регламентов, параметры которых не соответствуют им, могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие с градостроительным регламентом, однако, в том случае, если владелец такого объекта намеревается осуществить реконструкцию, то по итогам реконструкции параметры разрешённого строительства объекта в обязательном порядке должны соответствовать градостроительному регламенту.

Для владельцев многих зданий положения указанных правовых норм означают принципиальную невозможность проведения реконструкций, не сопряжённых с изменением расстояния от стены жилого дома до границы земельного участка. Например, если расстояние от индивидуального жилого дома до границы земельного участка составляет не 3 метра, как положено по градостроительному регламенту, а 2 метра, то такой дом может и дальше эксплуатироваться без ограничения срока, однако проведение какой-либо реконструкции такого жилого дома, не сопряжённой с увеличением расстояния от стены жилого дома до границы земельного участка, будет являться недопустимой.

Для таких случаев пункт 154 Правил землепользования и застройки Зеленоградского городского округа предусматривает своего рода «амнистию». Правовая норма предусматривает, что правило о минимально допустимом расстоянии от объектов капитального строительства до красной линии проезда (5 метров) и до границы земельного участка (3 метра) не распространяет своё действие на случаев реконструкции объектов, построенных и введённых в эксплуатацию до вступления в силу Правил землепользования и застройки – в случае реконструкции таких объектов допускается сохранение существующего расстояния от строения объекта капитального строительства. К сожалению, из-под действия правовой нормы пункта 154 ПЗЗ Зеленоградского городского округа изъяты объекты, расположенные в садовых товариществах, что весьма чувствительно для садоводов, ведь, как свидетельствуют жизненные реалии, немалая доля объектов, размещённых с нарушением предельных параметров разрешённого строительства, расположена именно на территории садовых товариществ.

2. В развитие положений пункта 154 ПЗЗ Зеленоградского городского округа разработчик заложил не менее важную уступку для правообладатей ряда объектов нежилого назначения, предусмотрев в пункте 156 ПЗЗ, что целый ряд объектов, среди которых, в том числе, общественные туалеты, памятники, фонтаны, а также, что крайне важно, хозяйственные постройки и индивидуальные гаражи, могут размещаться на земельных участках без соблюдения нормативного отступа от их границ (обычно согласно СНиП и правилам землепользования и застройки нормативный отступ для гаражей и хозпостроек составляет 1 метр).

Практическое значение данной правовой нормы действительно велико, если учитывать, что нередко размер земельных участков в существующей застройке бывает недостаточным для размещения объектов вспомогательного назначения. Особенно это касается хозяйственных построек (бани, сараи) и гаражей. Рассматриваемая норма (п. 156 ПЗЗ Зеленоградского городского округа) также выбивает опору из под ног тех нерадивых землепользователей, которые злоупотребляют жалобами в государственные и муниципальные инстанции на своих соседей, разместивших свои хозяйственные постройки гаражи по границе своих земельных участков. К слову, иногда нездоровой погоней за соблюдением «нормативов» отличались и органы местного самоуправления, о чём мне представляется возможным судить из своего опыта.

3. Остаётся только приветствовать подход законодателя к закреплению нормативов минимального благоустройства земельных участков, образованных под многоквартирными домами – от более архаичных правил землепользования и застройки зеленоградского и других муниципалитетов вновь принятые ПЗЗ Зеленоградского городского округа отличаются тем, что в них прямо закреплена обязательность предусматривать в границах придомовой территории многоквартирных домов площадок отдыха, игровых, спортивных, хозяйственных площадок, машино-мест (в том числе встроенных) и зелёных насаждений (п. 159).

Значение этой правовой нормы трудно переоценить. В рамках моего опыта мне известно, насколько острыми бывают проблемы владельцев квартир в многоквартирных домах, вызванные необеспеченностью земельного участка минимально необходимой инфраструктурой, в результате чего иногда собственники земельных участков под многоквартирными домами вынуждены оспаривать законность «межевания» путём предъявления исковых заявлений в суды о снятии соответствующих земельных участков с кадастрового учёта.

Положения п. 159 ПЗЗ конкретизируются в п. 164, в котором непосредственно определяются методика расчёта площади придомовых площадок многоквартирных домов пропорционально суммарной площади квартир, а также параметры их минимальной обеспеченности необходимой инфраструктурой – на каждую 1000 квадратных метров суммарной площади всех квартир, располагаемых в многоквартирном доме, предусмотрено:

• площадок отдыха – 35 квадратных метра;
• игровых площадок (площадок отдыха детей) – 14 квадратных метров;
• спортивных площадок – 32 квадратных метра;
• хозяйственных площадок – 5 квадратных метра;
• зеленых насаждений – 87 квадратных метров.

Далее, в соответствии с п. 165 ПЗЗ на 100 квартир в границах земельного участка под многоквартирным домом должны приходиться 50 машино-мест.

4. Во вновь принятых ПЗЗ Зеленоградского городского округа есть и откровенно слабые нормы, в связи с чем нельзя не остановиться на тех положениях, в которых затрагивается вопрос об определении предельных размеров земельных участков в соответствии с документацией по планировке территории. Насколько известно, по общему правилу предельные размеры земельных участков для тех или иных видов разрешённого использования определяются градостроительным регламентом. При этом в Российской Федерации распространены подходы, в соответствии с которыми документация по планировке территории, в частности, проект межевания, который является нормативным правовым актом, может предусматривать образование земельных участков площадью, превышающей предельные размеры, которые установлены градостроительным регламентом. Проект межевания может прямо предусматривать отступление от предельных размеров, которые определены градостроительным регламентом.

В этом отношении на себя обращает внимание правовая норма п. 169 ПЗЗ Зеленоградского городского округа, которая гласит о том, что «… для существующих многоквартирных домов максимальная площадь земельного участка устанавливается в соответствии с утвержденным проектом межевания территории».

По всей видимости, правовая норма рассчитана на случаи, когда возникает необходимость впервые сформировать земельный участок под многоквартирным домом. Дело в том, что градостроительные регламенты по общему правилу не предусматривают минимально допустимые и максимально допустимые размеры земельных участков под многоквартирными домами. В этом случае проект межевания как нормативный правовой акт действительно может предусматривать образование под многоквартирным домом земельного участка определённого размера, который и будет считаться предельным для каждого конкретного случая.

Рассматриваемая правовая норма, которая с точки законодательной техники выглядит весьма аляповатой, также может быть применена для случаев увеличения придомовой территории многоквартирных домов путём перераспределения соответствующих земельных участков с землями, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, ПЗЗ Зеленоградского городского округа по сути предусматривают, что формирование земельных участков под существующими многоквартирными домами требует разработки и принятия проекта межевания территории.

Что касается формирования земельных участков под возводимые новые многоквартирные дома, то пункт 169 ПЗЗ в этой ситуации, очевидно, не должен применяться, поскольку в рассматриваемой правовой норме содержится недвусмысленное указание именно на существующие многоквартирные дома. Вместе с тем, насколько известно, образование земельных участков под строительство многоквартирных домов также требует заблаговременной разработки проекта межевания, что вытекает из пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ.

5. К числу откровенно «странных» положений ПЗЗ Зеленоградского городского округа относится правовая норма пункта 55 ПЗЗ, которая гласит о том, что «изменение видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных в соответствии с документацией по планировке территории, допускается при условии внесения изменений в соответствующую документацию по планировке территории». Для каких случаев сконструирована указанная правовая норма? По всей видимости, речь идёт о тех ситуациях, когда земельные участки образовываются на основании проекта межевания территории, предусматривающего формирование соответствущих проектных земельных участков с тем или иным видом разрешённого использования. Действительно, разрешённое использование проектных земельных участков, образование которых предусмотрено проектом межевания, предопределяет разрешённое использование самих земельных участков при их постановке на государственный кадастровый учёт. Другое дело, что по общему правилу после постановки земельного участка на кадастровый учёт изменение его разрешённого использования осуществляется по усмотрению его правообладателя в соответствии с градостроительным регламентом в рамках административных процедур –  путём подачи заявления напрямую в Росреестр (в случае, если земельный участок принадлежит на праве собственности) или путём заблаговременного обращения в орган местного самоуправления (если земельный участок принадлежит на праве аренды), которые никак не связаны с внесением изменений в действующую документацию по планировке территории. Иными словами, если земельный участок образован на основании проекта межевания, то для изменения его разрешённого использования необходимость во внесении изменений в проект межевания отсутствует.

Как мы видим, правовая норма пункта 55 ПЗЗ Зеленоградского городского округа предусматривает прямо противоположное – очевидно, что применение данной нормы на практике создаст весомые трудности для владельцев земельных участков, поставленных на кадастровый учёт на основании проектов межевания территории, ведь для изменения их целевого назначения придётся проходить затратную процедуру внесения изменений в градостроительную документацию, что подразумевает проведение публичных слушаний.

6. Небезыинтересной представляется правовая норма пункта 63 ПЗЗ Зеленоградского городского округа, которая предусматривает, что «в случае если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в установленном для внесения изменений в настоящие Правила порядке после проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования такому лицу принимается без проведения общественных обсуждений».

Речь идёт о тех ситуациях, когда застройщик-землепользователь заинтересован в установлении того вида разрешённого использования, который не предусмотрен градостроительным регламентом – внесение в градостроительный регламент на публичных слушаниях желаемого вида разрешённого использования, относящегося к условным видам разрешённого использования, избавляет от необходимости проведения публичных слушаний при процедуре установления соответствующего вида разрешённого использования в соответствии с дополненным градостроительным регламентом. Однако, возникают вопросы: «почему градостроительный регламент необходимо дополнить именно условно разрешённым видом разрешённого использования, установление которого, как известно, весьма затруднительно?», «разве не легче дополнить градостроительный регламент основным видом разрешённого использования, который может быть установлен напрямую без публичных слушаний?».

Вместе с тем, при более детальном рассмотрении логика здесь есть. Основные виды разрешённого использования рассчитаны на массовое применение – внесение в градостроительный регламент основного вида разрешённого использования способно внести дисгармонию в градостроительную политику муниципалитета, ведь для того, чтобы установить вид разрешённого использования, соответствующий основному виду, публичные слушания не нужны, в то время как процедура дополнения градостроительного регламента условно разрешённым видом разрешённого использования рассчитана на однократное применение – установить условно разрешённый вид использования без проведения торгов сможет только то лицо, которое обеспечило внесение изменений в градостроительный регламент: чтобы условно разрешённый  вид разрешённого использования, которым дополнен градостроительный регламент, мог быть установлен иными лицами, которые не инициировали процесс внесения изменений в него, потребуется проведение публичных слушаний или общественных обсуждений.

Теперь несколько слов для владельцев индивидуальных жилых домов. Земельные участки с разрешённым использованием «для индивидуального жилищного строительства» допускается образовывать только в зоне застройки индивидуальными жилыми домами «Ж-4». Минимально допустимый размер земельного участка под индивидуальное жилищное строительство – 500 кв.м, максимально допустимый – 1200 кв.м.

В составе зон застройки индивидуальными жилыми домами выделяется подзона Ж-4/А, в которой установлены несколько иные предельные параметры: минимально допустимый размер –  400 кв.м, максимально допустимый – 1000 кв.м.

В зоне застройки индивидуальными жилыми домами минимально допустимый размер земельного участка под личное подсобное хозяйство равен 400 кв.м., максимально допустимый – 1500 кв.м. Для подзоны «Ж-4/А» предельные размеры участков под ЛПХ не установлены.

Таковы основные злободневные новинки ПЗЗ Зеленоградского городского округа, которые я хотел рассмотреть в настоящей статье.