Конституционный суд РФ постановил, что отнесение полномочий по распоряжению земельными участками, находящихся в неразграниченной государственной собственности, к компетенции органов местного самоуправления само по себе не означает, что органы местного самоуправления всегда несут ответственность за возникновение несанкционированных свалок в границах таких земель

После распада Советского Союза в Российской Федерации был закреплен принцип многообразия форм собственности на землю – в период советской власти имела место только монополизированная государственная собственность на земельные ресурсы. Впервые принцип разнообразия форм собственности на землю нашёл своё выражение в ст. 3 Земельного кодекса РСФСР, который был утверждён ВС РСФСР 25.04.1991 за № 1103-1. Вышеуказанной правовой нормой было предусмотрено существование в Российской Федерации государственной собственности на землю, а также частной и коллективной (совместной и долевой) собственности на землю. Следует отметить, что публичная собственность на землю поначалу была представлена только государственной собственностью, собственность органов местного самоуправления на землю не предусматривалась. Вследствие острого конституционного кризиса, который разразился в России в октябре 1993 года и обрёл свою кульминацию в «расстреле» здания Верховного Совета Российской Федерации президентскими войсками, указом Президента РФ Б.Н. Ельцина от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» подавляющая часть правовых норм Земельного кодекса РСФСР была признана недействительной. Таким образом, вплоть до принятия действующего ныне Земельного кодекса РФ в стране по сути отсутствовал кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий земельные отношения.

30 октября 2001 года вступил в силу Земельный кодекс РФ (Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ), в котором получил своё выражение более развёрнутый подход к диффиренциации публичной собственности на землю, а именно были предусмотрены:

• федеральная собственность, то есть собственность Российской Федерации в отношении земельных участков, разграниченных в федеральную собственность,
• собственность субъектов Российской Федерации – в отношении земельных участков, разграниченных в государственную собственность субъектов РФ,
• муниципальная собственность – собственных муниципальных образований в отношении земельных участков, разграниченных в муниципальную собственность,
• неразграниченная государственная собственность – как в отношении земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учёт, так и в отношении земель, в границах которые земельные участки не поставлены на государственный кадастровый учёт (наибольшая доля земель в структуре земельного фонда страны приходится именно на земли, находящиеся в неразграниченной собственности).

Вопрос о том, кто осуществляет распоряжение земельными ресурсами, находящимися в неразграниченной собственности, был разрешён в Федеральным законе от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», который является своего рода законом-дублёром по отношению к Земельному кодексу РФ и по настоящее время остаётся одним из важнейших земельных законов. Так, в частности, в п. 10 ст. 3 первой редакции Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ было установлено действующее по настоящее время правило о том, что распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы местного самоуправления. На текущий момент это же правило воспроизведено в п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ. Единственное, что вместо термина «распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена», используется не совсем удачный термин «предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена».

Насколько известно, бремя содержания имущества, по общему правилу, несёт собственник такого имущества (ст. 210 ГК РФ). Поскольку земли, находящиеся в неразграниченной государственной собственности, de facto являются муниципальными землями, бремя содержания земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, по умолчанию несут органы местного самоуправления. На практике это означает, что органы местного самоуправления несут юридическую ответственность за причинение третьим лицам вреда, источником которых являются такие земельные участки. Классический пример – причинение вреда в результате падения автомобиля, произраставшего на земельном участке, находящимся в неразграниченной государственной собственности. Как продемонстрировала сложившаяся в стране судебная практика, органы местного самоуправления систематически привлекались к ответственность и за формирование в границах неразграниченных земель несанкционированных свалок мусора. А именно, в соответствии с природоохранным законодательством если орган местного самоуправления в течение определённого времени должным образом не прореагировал на уведомление регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами и не произвёл ликвидацию несанкционированной свалки, в последующем оператор впарве «выставить» муниципалитету счёт за расходы, понесённые оператором в ходе ликвидации такой свалки. С такими закономерностями судебной практики не согласились администрация МО «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрация Новосибирского района Новосибирской области – на кодинскую администрацию по решению суда была возложена обязанность компенсировать оператору расходы, связанные с ликвидацией стихийной несанкционированный свалкы бытовых отходов, а на администрацию Новосибирского района Новосибирской области по иску прокурора была возложена обязанность ликвидировать насанкционированную свалку, которые и обратились в Конституционный суд РФ с конституционной жалобой на нормы Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ и ряд законов из сферы экологического права, регулирующих правоотношения в области утилизации отходов. В итоге конституционная жалоба была принята к производству и удовлетворена. Итогом стало анализируемое постановление Констиитуционного суда РФ от 30.05.2023 № 27-П/2023 «По делу о проверке конституционности положений статьи 33 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также пунктов 16–18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрации Новосибирского района Новосибирской области».

В первую очередь, Конституционный суд РФ подверг критике сложившийся на практике подход, при котором имеет место своего рода презумпция вины органа местного самоуправления за образование несанкционированных свалок: «Такой подход может быть в какой-то мере оправдан, в частности, в ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и муниципального земельного контроля. В то же время размещение отходов исключительно или преимущественно населением не может быть в каждом случае столь бесспорным, чтобы давать основание для презумпции, согласно которой если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся».

Ключевая идея, претворение которой в жизнь осуществлял Конституционный суд РФ в ходе рассмотрения конституционной жалобы вышеуказанных органов местного самоуправления, состояла в том, что решение проблемы ликвидации несанкционированных свалок требует комплексного подхода при участии всех трёх уровней публичной власти (федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления), и задействование при решении этой задачи только лишь муниципалитетов заведомо неэффективно в силу ограниченности муниципальных бюджетов. Об этом свидетельствуют следующие выдержки из анализируемого постановления:

• «В то же время само по себе разграничение публичной собственности на землю на государственную … и муниципальную собственность автоматически не предопределяет, что публично-правовые полномочия в отношении тех или иных земель или земельных участков могут принадлежать только тому публично-правовому образованию, которое является собственником соответствующих земель или земельных участков. Конституция Российской Федерации не исключает такого распределения полномочий между различными уровнями публичной власти, при котором, в частности, полномочия в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены и на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления»,
• «… В силу статей 2 и 42 Конституции Российской Федерации задача по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов имеет общегосударственное значение, а потому в ее решении должны участвовать органы всех уровней публичной власти – как действующие от лица государства. Решение данной задачи не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счет средств местных бюджетов»,
• «В силу обнаруженного дисбаланса на органы местного самоуправления возлагалась и продолжает возлагаться безусловная обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных на территории муниципального образования земельных участках, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным пользователем …, притом что не обеспечено справедливое и гарантированное софинансирование Российской Федерацией или ее субъектом исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности»,
• «Между тем органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования».

В результате проделанной работы Конституционный суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ, а также положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряд правовых актов, относящихся к сфере экологического права, регулирующих правоотношения в области обращения с отходами. Кроме того, Конституционный суд РФ признал подлежащими пересмотру судебные акты, вынесенные в отношении кодинской городской администрации и администрации Новосибирского района Новосибирской области.

Вынесение Конституционным судом РФ столь важного резонанского «решения» свидетельствует о том, что принцип бремени содержания имущества (ст. 210 ГК РФ), увязанный с закреплёнными за органами местного самоуправления полномочиями по распоряжениями землями, находящимися в неразграниченной собственности, не может трактоваться неограниченно и расширительно. Следовательно, органы местного самоуправления не могут по умолчанию нести неограниченную ответственность за весь вред, причинённый экологии вследствие образования несанкционированных свалок бытовых отходов в границах земель, государственная собственность на которые не разграничена.