27
Апр

Какие каверзы для правообладателей земельных участков может таить в себе Генеральный план поселения или городского округа?

Земельное законодательство очень тесно связано с градостроительным. Земельное право и градостроительное право – это как Инь и Янь, не даром некоторые правоведы объединяют земельное и градостроительное право в единую отрасль. Каждый юрист-земельщик обязан ориентироваться в нормах Градостроительного кодекса РФ.

Предметом правового регулирования Градостроительного кодекса РФ являются, в том числе, документы территориального планирования и документы градостроительного зонирования. Документы территориального планирования закрепляют направления комплексного перспективного развития территорий, в том числе, социальной, экономической, транспортной инфраструктур. Документы территориального планирования подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации, документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и, наконец, документы территориального планирования муниципальных образований. В свою очередь, среди документов территориального планирования муниципальных образований выделяются схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы поселений, городских округов (п. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ).

С точки зрения содержания, схема территориального планирования и генеральный план видятся идентичными, однако всё же схема территориального планирования – это документ с укрупнёнными показателями. Кроме того, схема территориального планирования утверждается только на муниципальные районы, в границах поселений и городских округов может быть утвержден только генеральный план.

Важнейшей составной частью Генерального плана является карта функционального зонирования (пп. 4 п. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ). Карта функционального зонирования – очень наглядный и весьма доступный материал, который, в первую очередь, и призван дать наглядное представление о векторах развития населённого пункта.

Несколько забегая вперёд отмечу, что с точки зрения внешнего вида, репрезентативности и, извиняюсь за «тавтологию», функционала, карта функционального зонирования в составе Генерального плана очень похожа на карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки населенного пункта.

Правила землепользования и застройки выступают не документом территориального планирования, а документом градостроительного зонирования. Исходя из своего назначения, которое определено в п. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, Правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий для устойчивого развития муниципальных образования. Если кратко, то Правила землепользования и застройки – это способ реализации Генерального плана муниципального образования.

Карта территориальных зон (карта градостроительного зонирования) в составе Правил землепользования и застройки разрабатывается с учётом карты функционального зонирования в составе Генерального плана (пп. 2 п. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ). Противоречие между картой градостроительного зонирования и картой функционального зонирования не допускается. Генеральный план выступает по отношению к Правилам землепользования и застройки документом более высокой юридической силы.

Генеральный план в значительной степени определяет правовой режим земельного участка. От содержания Генерального плана напрямую зависит возможность строительства новых объектов капитального строительства, реконструкции существующих, возможность совершения иных юридически значимых действий по использованию земельного участка.

Рассмотрим основные трудности, которые возникают у правообладателей земельных участков в связи с положениями Генерального плана.

Ситуация 1. Карта функционального зонирования Генерального плана не предусматривает строительство нужного объекта капитального строительства

На практике весьма распространена ситуация, когда карта функционального зонирования Генерального плана не предусматривает размещение объекта, строительство которого предусмотрено видом разрешенного использования земельного участка.

Получив отказ в выдаче разрешения на строительство, многие обращаются в суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании Генеральных планов как нормативных правовых актов. Однако этот подход не принесёт никакого результата. Вероятность достижения успеха практически равна нулю.

Суды компетентно и, в целом, не без оснований указывают, что Генеральный план, положениями которого преследуется публичная цель устойчивого развития территории, может ограничивать права владельцев земельных участков.

Так, например, в одном из типичных судебных решений по такого рода административным спорам арбитражный суд (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.01.2020 по делу № А32-20433/2019) указал следующее: «… приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Градостроительный кодекс не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане поселения или городского округа в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем..».

Эти формулировки кочуют из одного решения в другое и образуют выработанное на практике правило. Правообладателю земельного участка надо понимать, что, вводя и принимая Генеральный план, орган местного самоуправления может предусмотреть в долгосрочной  перспективе иное целевое использование территории, расположенной в границах единичного  земельного участка, и при этом не обязан считаться с интересами его владельца.

Единственным, пусть весьма затруднительным, но всё же реальным способом изменить положение дел в лучшую сторону является альтернатива добиваться внесения выгодных владельцу земельного участка изменений в карту функционального зонирования Генерального плана и карту крадостроительного зонирования Правил землепользования и застройки. Как вариант – законным способом избавиться от земельного участка.

Ситуация 2. Карта функционального зонирования Генерального плана препятствует приобретению земельного участка под существующий объект недвижимости

Ситуация возникает в случаях, когда правообладатель земельного участка является собственником возведенного нам нём в соответствии с разрешенным использованием объекта капитального строительства, и орган местного самоуправления отказывает в предоставлении земельного участка в собственность или в заключении нового договора аренды согласно ст. 39.20 Земельного кодекса РФ в связи с тем, что карта функционального зонирования в составе Генерального плана больше не предусматривает такое целевое использование земельного участка, которое соответствует его текущему разрешенному использованию.

Приведём простой пример. Собственник индивидуального жилого дома хочет выкупить земельный участок в собственность или приобрести его в аренду, однако по недавно принятому Генеральному плану земельный участок попал в границы общественно-деловой зоны, в пределах которой размещение объектов индивидуального жилищного строительства не предусмотрено.

В такой ситуации предъявление административного иска о признании Генерального плана недействующим также совершенно нецелесообразно. Суд откажет в удовлетворении иска по тем же соображениям, что и в рассмотренной выше первой ситуации.

В качестве примера можно привести решение Красноярского краевого суда от 06.09.2018 по делу № 3а-358/2018.

При этом важно помнить, что в Градостроительном кодексе РФ предусмотрена очень важная правовая норма п. 12 ст. 9, которая гласит о том, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Из этой правовой нормы напрямую следует возможность использования земельных участков по прежнему виду разрешенного использования, даже если вновь принятый Генеральный план внёс «невыгодные» изменения в карту функционального зонирования, однако не более того, строить новое или реконстуировать существующее вам не позволят.

В ситуации, когда заявление административного иска о признании Генерального плана недействующим выступает ненадлежащим способом защиты прав, правильным способом решения проблемы будет являться заявление гражданско-правового иска о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка и возложении обязанности предоставить земельный участок в соответствии со ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.

В обоснование иска нужно будет привести, что ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, которая предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без торгов, не содержит такого основания для отказа как несоответствие цели использования земельного участка, указанной в заявлении о предоставлении, карте функционального зонирования Генерального плана.

Отмечу, что дело обстоит по-другому, если карта функционального зонирования подразумевает причисление земельного участка к ограниченным в обороте, например, относя его к функциональной зоне зелёных насаждений общего пользования. В этом случае отказ легко обосновывается п. 6 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ.

Ситуация 3. Карта функционального зонирования предусматривает одновременное отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам.

Единственная ситуация, в которой суд на стороне «человека». Если пострадавший заявляет административный иск о признании Генерального плана недействующим, логика аргументация суда будет таковой.

Согласно п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ границы территориальных зон (карта градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки) должны отвечать принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Ситуация, при которой земельный участок одновременно относится к нескольким территориальным законам, не допускается. Согласно пп. 2 п. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны устанавливаются с учётом функциональных зон. На основании этого суды делают вывод, что функциональные зоны также должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Например, в апелляционном определении от 17.12.2019 по делу № 66а-70/2019 Пятый апелляционный суд общей юрисдикции указал: «… установление границ функциональных и территориальных зон, проходящих непосредственно по нежилому помещению и, соответственно, в границах земельного участка, расположенного под ним, противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства, поскольку нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования…».

Далее суд отметил: «… нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах в данном случае не позволило при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка…».

Как видите, Генеральный план – это весьма влиятельный регулятор общественных отношений в сфере земельного права и градостроения. Реализация публичной стратегической цели устойчивого развития территории нередко сопряжена с умалением законных интересов отдельных землепользователей, которые, как было продемонстрировано мною, отнюдь не всегда способны добиться нужного результата в суде.

Что можно посоветовать в такой ситуации? Интересуйтесь новостями в сфере градостроительства, отслеживайте дискуссии, заметки о публичных слушаниях и общественных обсуждениях по проектам планировок, проектам  межевания, Правилам землепользования и застройки, Генеральному плану вашего города. Держите руку на пульсе. Если вас что-то не устраивает, обязательно выскажите ваши аргументы на публичных слушаниях или направьте ваши возражения в орган местного самоуправления или Правительство Калининградской области (с 1 января 2017 года утверждение Генерального плана осуществляет Правительство области). Не пускайте ситуацию на самотёк. Опасность надо предотвращать заблаговременно.