Верховный суд РФ опубликовал новый Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством: разбираем наиболее злободневные позиции

Институт самовольной постройки, урегулированный ст. 222 Гражданского кодекса РФ, представляет собой междисциплинарный правовой институт, который находится на стыке нескольких отраслей права – земельного, градостроительного, жилищного. В связи с этим вполне закономерно, что укрепление знаний в сфере, связанной с возведением самовольных построек, содействует повышению уровня квалификации во всех вышеуказанных отраслях права. 16 ноября 2022 года Президиумом Верховного суда РФ был опубликован новый Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, который, само собой разумеется, не может быть проигнорирован земельными юристами. Обзор содержит тридцать одну правовую позицию Верховного суда РФ, большая часть которых посвящена материально-правовым вопросам. В своей сегодняшней заметке мне хотелось бы осветить только те позиции Верховного суда РФ, которые являются наиболее тонкими и злободневными, а также которые так или иначе не анализировались мною ранее в публикациях, размещённых на моём сайте до настоящего времени. Заголовки правовых позиций, иллюстрируемых в настоящей заметке, будут не совпадать с соответствующими заголовками, содержащимися в Обзоре Верховного суда РФ – такой подход использован для того, чтобы сделать информацию ещё более доступной для читателей, которые не обладают юридическим образованием и навыками работы с законом.

1. Выявление муниципалитетом факта начала работ по возведению на земельном участке жилого дома без получения разрешения на строительство не даёт права отказать в выдаче такого разрешения при условии, что строительство ведётся в соответствии с требованиями градостроительных и технических регламентов (п. 3 Обзора)

Гражданин в порядке административного судопроизводства обжаловал отказ органа местного самоуправления в выдаче «уведомления о соответствии планируемого строительства жилого дома установленным параметрам» в связи с тем, что орган местного самоуправления выявил факт начала ведения строительной деятельности на земельном участке до подачи застройщиком уведомления о планируемом строительстве. Подателю административного иска удалось добиться успеха в первой и кассационной инстанции.

Проанализировав положения ст. 51.1 Градостроительного кодекса РФ, а также правовую норму п. 5 ст. 16 Федерального закона от 03.08.2018 № 340-ФЗ, которая позволяет застройщику в срок до 1 марта 2031 года задним числом уведомить орган местного самоуправления о начале строительной деятельности на земельном участке, если таковая начата до 3 августа 2018 года, Верховный суд РФ пришёл к выводу о том, что «… проверочные действия уполномоченного органа осуществляются исключительно с целью установления возможности (допустимости) строительства объекта индивидуального жилищного строительства согласно планируемым параметрам на заявленном земельном участке. При этом начало строительных работ не влияет на принятие решения о соответствии планируемых параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения такого объекта и возможности его возведения на заявленном участке».

Таким образом, Верховный суд РФ признал, что в случае, если строительство жилого дома осуществляется в полном соответствии с требованиями градостроительного и технических регламентов, застройщик вправе направить заявление о выдаче «разрешения на строительство» (уведомления о соответствии планируемого строительства установленным параметрам») после начала деятельности по возведению жилого дома, а орган местного самоуправлеения не вправе отказать в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на то, что строительная деятельность была начата до испрашивания такого разрешения. Отметим, что рассматриваемая позиция актуальна только применительно к жилым и садовым домам и не распространяется на объекты, для возведения которых необходимо получать полноценное разрешение на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

2. В случае если нарушения, допущенные при возведении объекта, незначительны, право собственности на самовольную постройку может быть признано, а иск о сносе самовольной постройки – оставлен без удовлетворения (п. 7 Обзора)

В анализириуемом Обзоре Верховный суд РФ потвердил ранее уже высказывавшуюся им точку зрения о том, что снос самовольной постройки представляет собой крайнюю меру реагирования, которая должна быть пропорциональна и соразмерна тяжести нарушения: «Снос объекта самовольного строительства является крайней мерой гражданско-правовой ответственности, а устранение последствий нарушений должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом, приводящего к нарушению устойчивости хозяйственного оборота и причинению несоразмерных убытков». Таким образом, Верховный суд РФ прояснил, что наличие признаков самовольной постройки, обусловленных незначительным отступлением от градостроительных и технических регламентов, совершенно не обязательно должно влечь за собой применение какой-либо из санкций, установленных п. 2 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, а именно санкций в виде сноса или приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями.

3. Если нарушения, допущенные при возведении объекта капитального строительства, принципиально устранимы, в решении суд обязан указать обе санкции, предусмотренные п. 2 ст. 222 Гражданского кодекса РФ – право выбора санкции принадлежит ответчику, в отношении которого принято решение (п. 8 Обзора)

Данная позиция также обусловлена принципом, согласно которому снос самовольной постройки представляет собой крайнюю меру реагирования. «Снос недвижимого имущества является крайней мерой, когда устранение последствий нарушения невозможно иным способом, сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан и эти нарушения являются неустранимыми. Для определения последствий возведения самовольной постройки юридически значимым обстоятельством является установление факта неустранимости допущенных при ее возведении нарушений либо возможности приведения постройки в соответствие с установленными требованиями» – констатировал Верховный суд РФ. Таким образом, если тяжесть нарушений, допущенных при возведении объекта, такова, что их устранить невозможно, суд вынужден вынести решение о сносе самовольной постройки, если же нарушения принципиально устранимы, суд предусматривает в резолютивной части решения обе меры гражданско-правового реагирования – либо снос, либо приведение постройки в соответствие с установленными параметрами. При этом право выбора санкции принадлежит ответчику – проигравшей стороне по делу о сносе самовольной постройки. Решение суда считается исполненным, если ответчиком реализована одна из санкций, установленных решением суда.

4. Исковое заявление о сносе самовольной постройки подлежит удовлетворению только в случае наличия на стороне истца материально-правового интереса в устранении либо частно-правовых, либо публично-правовых нарушений норм, регулирующих градостроительную деятельность (п. 11 Обзора)

Рассматриваемая позиция Верховного суда РФ ценна тем, что в ней предпринимается успешная попытка теоретизирования, в рамках которой вводятся в оборот заслуживающие внимания фундаментальные юридические понятия. Так, в частности, применительно к ст. 222 Гражданского кодекса РФ Верховный суд РФ разграничивает между частно-правовыми и публично-правовыми нарушениями закона. Частно-правовые нарушения имеют место тогда, когда возведение самовольной постройки посягает на правоотношения, охраняемые нормами частного права (например, строительство на чужом земельном участке в отсутствие соответствующего гражданского права на землю), и публично-правовые нарушения – при посягательстве на правоотношения, охраняемые нормами публичного права. В свою очередь, публично-правовые нарушения Верховный суд РФ подразделяет на формальные (например, отсутствие необходимого разрешения на возведение объекта) и содержательные (например, нарушение градостроительных и строительных норм и правил).

«Лицо, обращающееся в суд с иском о сносе самовольной постройки, должно обладать определенным материально-правовым интересом либо в защите принадлежащего ему гражданского права, либо, в соответствии с установленной компетенцией, в защите публичного порядка строительства, прав и охраняемых законом интересов других лиц, жизни и здоровья граждан» – указывает Верховный суд РФ. Таким образом, из вышеуказанного подхода можно сделать вывод, что в случае, когда на стороне истца отсутствует материально-правовой интерес в устранении частно-правовых или публично-правовых нарушений, иск о сносе самовольной постройки не подлежит удовлетворению несмотря на то, что все критерии самовольной постройки, определённые п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, могут быть выполнены. Полагаю, что в будущем эта позиция Верховного суда РФ, которая, по всей видимости, ориентирована на защиту интересов лиц, осуществивших самовольное строительство, будет иметь большое практическое значение и будет подталкивать правоприменителя к телеологическому толкованию, то есть к установлению целей, намерений, мотивов, которыми руководствуется податель иска о сносе самовольной постройки.

5. В случае если самовольная постройка выходит за пределы земельного участка, который на каком-либо праве предоставлен подателю иска о признании права собственности на самовольную постройку, и в силу этого частично находится на землях, в отношении которых правоустанавливающий документ отсутствует, право собственности на самовольную постройку не может быть признано (п. 19 Обзора)

В Обзоре приводится пример из судебной практики, в котором гражданином был заявлен иск о признании в порядке ст. 222 Гражданского кодекса РФ права собственности на гараж, часть которого выступала за границы земельного участка, предоставленного истцу, и в связи с этим оказалась расположенной на землях, в отношении которых истец не обладал правоустанавливающим документом. Суд первой инстанции иск удовлетворил, суд апелляционной инстанции решение отменил и в иске отказал. Таким образом, следует исходить из того, что обязательным условием признания права собственности на самовольную постройку является наличие у истца правоустанавливающего документа в отношении всех земельных участков, на которых расположена самовольная постройка. Думается, что в ситуации, когда в отношении какого-либо из земельных участков, на котором расположена часть самовольной постройки, правоустанавливающий документ отсутствует, признание права собственности невозможно и в силу того, что такого рода признание позволило бы истцу без должных оснований претендовать на приобретение земельного участка, на котором расположена часть самовольно возведённого объекта (ст. 39.20 Земельного кодекса РФ).

6. Если право собственности на самовольную постройку не зарегистрировано, но при этом является возникшим по одному из оснований, предусмотренных законом, орган местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки во внесудебном порядке (п. 21 Обзора)

Насколько известно, в некоторых случаях решение о сносе самовольной постройки может быть принято органом публичной власти во внесудебном порядке (п. 4 ст. 222 Гражданского кодекса РФ). В связи с этим большое практическое значение имеет правовая норма абз. 5 п. 4 ст. 222 Гражданского кодекса РФ, которая предусматривает, что орган местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки в случае, если в отношении такой постройки в ЕГРН зарегистрировано право собственности.

В анализируемом Обзоре приведён примечательный пример из судебной практики – орган местного самоуправления во внесудебном порядке принял решение о сносе гаражей, под которыми земельные участки не были ни образованы, ни предоставлены. Право собственности на гаражи в ЕГРН зарегистрировано не было. Владелец одного из гаражей оспорил решение органа местного самоуправления о сносе, приведя в обоснование своей позиции тот факт, что несмотря на отсутствие зарегистрированного права собственности такое право возникло в связи с полной выплатой паевого взноса за гараж (п. 4 ст. 218 Гражданского кодекса РФ). Таким образом сложилась ситуация, когда право собственности на гараж возникло, но не было зарегистрировано. «В связи с приобретением права на спорный гараж в силу закона, а также с учетом его расположения в границах предоставленного для этих целей земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования отсутствие в ЕГРН регистрации права собственности на гараж и государственного кадастрового учета расположенного под ним земельного участка не является критерием для отнесения такого объекта к самовольной постройке. Таким образом, орган местного самоуправления не вправе был принимать решение о сносе объекта недвижимости, право собственности на который возникло в силу закона» – резюмировал Верховный суд РФ, подводя черту под юридическим анализом рассмотренной выше ситуации.

Таким образом, правовую норму абз. 5 п. 4 ст. 222 Гражданского кодекса РФ необходимо толковать расширительно, а именно исходить из того, что органы местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки как в случае, когда в отношении такой постройки зарегистрировано право собственности, так и в случае, когда право собственности на постройку хоть и не зарегистрировано, но является возникшим по одному из оснований, предусмотренных законом. Следовательно, от органов публичной власти требуется предусмотрительность и разборчивость в ходе осуществления муниципального контроля.

Как уже отмечалось мною, в настоящей заметке мною были проанализированы только наиболее тонкие и злободневные позиции, которые отражают закономерности судебной практики по делам о самовольном строительстве. Полный текст Обзора можно скачать с сайта Верховного суда РФ по следующей ссылке: https://www.vsrf.ru/documents/all/31768/.