Сохраняет ли актуальность градостроительный план земельного участка после того, как вследствие внесения изменений в правила землепользования и застройки установлена новая редакция градостроительного регламента?

После приобретения земельного участка его правообладателю, если он планирует возводить на земельном участке какой-либо объект капитального строительства, необходимо оформить градостроительный план земельного участка (далее по тексту – ГПЗУ). Наличие оформленного ГПЗУ является непременным условием получения разрешения на строительство (пп. 2 п. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ). С точки зрения своего функционального назначения, исходя из того, что обязательными составными частями ГПЗУ является распечатка градостроительного регламента для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок (пп. 5 п. 3 ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ), а также схема земельного участка, на которой отображена зона допустимого размещения объекта капитального строительства (пп. 3 п. 3 ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ), ГПЗУ призван сориентировать правообладателя земельного участка на счёт того, что можно строить и где можно строить. Впрочем, следует отметить, что нередко ГПЗУ правообладателями земельных участков оформляются и в тех случаях, когда земельный участок предназначен для возведения объекта, который может быть построен без получения разрешения на строительства (например, земельный участок, предназначенный для возведения индивидуального гаража). Это целесообразно постольку, поскольку, как уже отмечалось, в ГПЗУ отражается зона допустимого размещения объекта капитального строительства, что позволяет застройщику получить чёткое представление о координатах, в которых допускается возведение объекта недвижимости.

ГПЗУ составляется уполномоченным органом публичной власти исходя из актуальной редакции правил землепользования и застройки. Срок действия информации, содержащейся в ГПЗУ, составляет три года (п. 10 ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ). Осознание того, что ГПЗУ действителен в течение трёх лет, создаёт предпосылки для формирования субъективной точки зрения о том, что на протяжении всего 3-летнего срока действия правообладатель земельного участка может осуществлять строительство в соответствии с ГПЗУ вне зависимости от изменений, которые регулярно вносятся в правила землепользования и застройки и градостроительную документацию. Иными словами, после получения ГПЗУ у правообладателя земельного участка есть соблазн прийти к мнению, что содержание ГПЗУ позволяет «отгородиться» от любого рода изменений, которые вносятся в правила землепользования и застройки, и снимает ответственность в случае возведение объекта, характеристики которого на момент окончания строительства могут не соответствовать актуальным предельным параметрам разрешённого строительства, установленным градостроительным регламентом. В общем-то формирование у застройщиков такого рода убеждения вполно обосновано, ведь изменения в правила землепользования и застройки муниципалитетов вносятся постоянно, в то время как застройщик вполне резонно заинтересован в определённых гарантиях того, чтобы за время, необходимое для реализации градостроительного проекта, такого рода изменения не повлекли за собой нецелесообразные издержки или в целом не сделали реализацию проекта невозможным.

Недавно ко мне обратился владелец индивидуального гаража и сформированного под ним земельного участка. У него на руках имелся ГПЗУ, выданный в 2021 году на имя предыдущего владельца земельного участка. На момент оформления ГПЗУ вид разрешённого использования земельного участка «объекты гаражного назначения» был отнесён к основным видам разрешённого использования в составе градостроительного регламента для территориальной зоны «Ж-3», при этом допустимая высота объектов, отнесённых к основным видам разрешённого использования объектов капитального строительства, могла составлять до 14 метров. В 2023 году мой клиент, руководствуясь информацией, отражённой в действующем ГПЗУ, произвёл реконструкцию гаража путём незначительного увеличения высота крыши в одном месте и уменьшения высоты в другом месте. Однако, на момент окончания реконструкции уже действовала иная редакция правил землепользования и застройки, согласно которой «гаражи» были исключены из перечня основных видов разрешённого использования. Таким образом, на момент окончения реконструкции формально градостроительный регламент больше не предусматривал нахождение гаражей в территориальной зоне «Ж-3». По итогам проверочных мероприятий, проведённых министерством регионального контроля Правительства Калининградской области, администрация ГО «Город Калининград» обратилась в суд с иском о признании гаража самовольной постройкой и его сносе в порядке ст. 222 Гражданского кодекса РФ. Возникает логичный вопрос: «Можно ли в такой ситуации прикрыться ГПЗУ и утверждать, что реконструкция могла быть проведена исходя из ГПЗУ, выданного в 2021 году?».

Моя защитная позиция применительно к ГПЗУ заключалась в том, что формально правила землепользования и застройки – это нормативный правовой акт, который в силу принципов действия законов во времени (ст. 4 Гражданского кодекса РФ) не распространяется на правоотношения, возникшие до вступления такого нормативного правового акта в действие, в связи с чем новая актуальная редакция градостроительного регламента, отличающаяся от редакции, отраженной в ГПЗУ, не должна распространять своё действия на правоотношения, связанные с застройкой земельного участка, на который выдан ГПЗУ. Иными словами, мною продвигалось мнение, что в силу принципов действия законов во времени правообладатель земельного участка вправе осуществлять его застройку в соответствии с данными, отражёнными в ГПЗУ, пусть даже если на момент начала реализации градостроительного проекта действует иная редакция градостроительного регламента, исключающая или существенно ограничивающая возможность реализации планов застройщика.

А что по этому поводу говорит судебная практика? Так, при рассмотрении кассационной жалобы В.П. Печкина, которому министерством градостроительной политики Калининградской области было отказано в выдаче разрешения на строительство в связи с несоответствием проектной документации положениям градостроительного регламента, на решение Арбитражного суда Калининградской области от 18 ноября 2022 года и постановление 13 арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2023 года по делу № А21-6004/2022 Арбитражный суд Северо-Западного округа отметил, что «… ГПЗУ, полученный предпринимателем до внесения соответствующих изменений в ПЗЗ, на дату принятия оспариваемого решения не отражал актуальную информацию градостроительных регламентов, в связи с чем содержащиеся в нем сведения правомерно оценивались Министерством в совокупности с ограничениями, установленными в ПЗЗ и действующими на дату выдачи испрашиваемого разрешения на строительство объекта. Как верно отмечено судами, по смыслу нормативных положений, приведённых в статье 57.3 ГрК РФ, градостроительный план земельного участка по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения». Таким образом, арбитражный суд пришёл к выводу, что при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство компетентный орган публичной власти должен руководствоваться актуальным содержанием градостроительного регламента и не связан содержанием той редакции градостроительного регламента, которая действовала на момент выдачи ГПЗУ и содержание которой было отражено в нём.

Альтернативная точка зрения по интересующему нас вопросу проиллюстрирована в решении Арбитражного суда Воронежской области от 30 мая 2017 года по делу № А14-2432/2017, из содержание которого следует, что при его вынесении арбитражный суд руководствовался принципами действия гражданско-правового закона во времени: «… изменение Региональных нормативов градостроительного проектирования и Правил землепользования и застройки не имеют обратной силы и не порождают необходимости внесения соответствующих изменений в градостроительный план земельного участка… Градостроительный план не должен отражать актуальную информацию о действующих градостроительных регламентах, технических условиях и т.п. информацию на момент обращения за разрешением на строительство. Порядок утверждения градостроительных планов регламентирован нормами ст.44, 46 ГрК РФ и не содержит обязанности собственника или иного законного владельца земельного участка отслеживать изменение градостроительных регламентов и т.п. норм и последовательно обеспечить их отражение на градостроительном плане земельного участка». Следовательно, Арбитражный суд Воронежской области признал, что владелец земельного участка вправе при застройке земельного участка руководствоваться градостроительным регламентом в редакции, которая отражена в ГПЗУ, а орган публичной власти при рассмотрении заявления о выдаче разрешения на строительство не вправе ссылаться на актуальную редакцию градостроительного регламента, отличающуюся от отражённой в ГПЗУ.

Судебная практика по вопросу, который вынесен в заголовок настоящей статьи, отличается и наличием точки зрения Верховного суда РФ, «решения» которого имеют  ориентирующее значение для нижестоящих судов. Так, при рассмотрении кассационной жалобы ООО «Центральный Кинопарк», которое претендовало на получение разрешения на строительство и которому в выдаче такого разрешения было отказано, на решения арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанции, Верховный суд РФ в определении от 14 декабря 2016 года № 307-КГ16-16507 по делу № А66-12236/2015 пришёл к выводу, что при разрешении вопроса о выдаче разрешения на строительство орган публичной власти должен руководствоваться содержанием актуальной редакции градостроительного регламента, а не той редакции, которая отражена в ГПЗУ, отметив следующее: «Установив, что на момент обращения Общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство в отношении планируемого к застройке земельного участка площадью 4000 кв. м с кадастровым номером …, находящегося по адресу: Тверская область, городское поселение город Конаково, город Конаково, улица Набережная Волги, район ДК «Современник», имелся утвержденный в установленном порядке градостроительный регламент, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу, что представленный заявителем градостроительный план содержал информацию, не соответствующую действующему градостроительному регламенту, а представленный проект строительства не соответствовал требованиям статьи 52 Правил №591 (согласно проекту на земельном участке отсутствуют территория озеленения, парковочные места в соответствии суказанными в проектной документации расчетными показателями). Учитывая, что строительство объектов недвижимости может осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что при выдаче Обществу разрешения на строительство не может быть принят во внимание градостроительный план земельного участка, утвержденный в 2009 году, до вступления в силу действующих правил землепользования и застройки».

Таким образом, мы можем констатировать наличие разных подходов к рассмотрению вопроса о том, сохраняет ли ГПЗУ актуальность в той части, в которой после его оформления были внесены изменения в градостроительный регламент (правила землепользования и застройки). С учётом наличия позиции Верховного суда представляется возможным утвержать, что доминирующей является позиция, согласно которой:

– ГПЗУ носит лишь информационный характер;

– внесение изменений в градостроительный регламент обуславливает, что в соответствующей части положения ГПЗУ становятся неактуальными;

– при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на строительство орган публичной власти должен руководствоваться актуальной редакцией градостроительного регламента, а не той редакцией, которая отражена в ГПЗУ;

– правообладатель земельного участка должен регулярно отслеживать изменения в правила землепользования и застройки.