Процедура перераспределения в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, не может быть использована для обхода процедур приобретения публичных земельных участков на общих основаниях
Настоящая статья продолжает серию аналитических заметок, посвящённых процедуре перераспределения земель с целью увеличения земельных участков, находящихся в частной собственности, за счёт прирезки к ним земель, находящихся в публичной собственности. Как уже отмечалось ранее, в случае с процедурой перераспределения земель устранены не все белые пятна, и судебная практика, позволяющая эти белые пятна наметить и устранить, пока что формируется. Сегодня, опираясь на судебную практику арбитражных судов, мне хотелось бы рассмотреть вопрос о конкуренции между процедурой перераспределения земельных участков, находящихся в частной собственности, с одной стороны, и общими процедурами предоставления публичных земельных участков, с другой стороны.
Конкуренция, о которой пойдёт речь в сегодняшней заметке, обусловлена тем, что, в общем и целом, процедура перераспределения земель, урегулированная ст. 39.28 Земельного кодекса РФ, с точки зрения преследуемых при её реализации целей, представляет собой полноценную процедуру предоставления публичных земель и при этом в придачу без проведения торгов, что подразумевает получение приобретателями соответствующих земельных участков очень серьёзных преимуществ, если учитывать, что в соответствии с общими процедурами предоставления публичных земель, по общему правилу, земельные участки предоставляются на торгах. В связи с этим на практике возникает вопрос, может лиц процедура перераспределения земель подменять общие процедуры предоставления земельных участков на торгах.
В судебной практике к настоящему времени выработана позиция о том, что такого рода подмена является недопустимой, и перераспределение земель является исключительной процедурой, то есть представляет собой исключение из правила. В этом отношении возникает вопрос о критерии, то есть о том пределе, превышение которого делает реализацию процедуры перераспределения земель незаконной и обуславливает необходимость прохождения через общие процедуры приобретения земель. Мне представляется возможным утверждать, что такой критерий выработан. Им является критерий возможности формирования самостоятельного земельного участка в пределах земель, запрошенных к перераспределению. Иными словами, мы обращаемся к положениям пп. 9 п. ст. 39.29 Земельного кодекса РФ, по смыслу которого орган публичной власти отказывает в заключении соглашения о перераспределении земель, если из публичных земель, прилегающих к увеличиваемому путём перераспределения земельному участку, представляется возможным сформировать самостоятельный земельный участок. Таким образом, водораздел между процедурой перераспределения земель и общей процедурой предоставления земельных участков на торгах проходит по критерию возможности формирования самостоятельного земельного участка. Следовательно, если сформировать в границах присоединяемой территории самостоятельный земельный участок невозможно, допустимо оформление земельных отношений путём перераспределения – если можно сформировать самостоятельный земельный участок, требуется проведение торгов.
Вместе с тем, существует ещё один дополнительный критерий, который позволяет провести водораздел между процедурой перераспределения земель и общей процедурой предоставления земельных участков на торгах. Речь идёт о том, что в случае, если увеличиваемый земельный участок не предназначен для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, то перераспределение в отношении такого земельного участка возможно только на основании проекта межевания территории и только для устранения недостатков, препятствующих рациональному землепользованию, а именно для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ и чересполосицы (пп. 2 п. 1 ст. 39.28 Земельного кодекса РФ). Данный критерий в дополнительной степени обозначает тот факт, что перераспределение, если речь не идёт о земельных участках для ИЖС, ЛПХ, садоводства и огородничества, представляет собой исключение из правила и то обстоятельство, что перераспределение служит не увеличению земельных участков, а устранению нерационального землепользования.
Проявление двух вышеуказанных критериев можно продемонстрировать на примере из судебной практики. Общество «Автопромстрой» (далее по тексту – «общество»), являясь собственником земельного участка площадью 3333 кв.м, обратилось в министерство имущественных отношений Иркутской области с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земель, предусматривающего увеличение земельного участка за счёт прирезки к нему публичных земель до 7632 кв.м. Перераспределение было реализовано, за обществом было зарегистрировано право собственности на земельный участок площадью 7632 кв.м. В последующем общество изъявило желание увеличить приобретённый путём перераспределения земельный участок площадью 7632 кв.м до 9186 кв.м. Данный проект также было успешно реализован с согласия министерства имущественных отношений Иркутской области. Общество стало собственником земельного участка площадью 9186 кв.м.
С заключёнными сделками не согласилась администрация города Иркутска, которая обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с исковым заявлением о признании заключённых соглашений о перераспределении земель недействительными сделками и снятии образованных в результате перераспределения земельных участков с кадастрового учёта. Арбитражный суд Иркутской области исковые требования иркутской городской администрации удовлетворил, арбитражный суд апелляционной инстанции оставил решение Арбитражного суда Иркутской области без изменения. Судебные акты, вынесенные по первой и апелляционной инстанции, устояли и в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа (постановление от 6 октября 2022 года № Ф02-4215/22 по делу № А19-23053/2020).
При вынесении вышеуказанного постановления арбитражный суд кассационной инстанции руководствовался тем, что «… заключение оспариваемых соглашений о перераспределении земель направлено не на устранение недостатков в пользовании принадлежащим обществу земельным участком, а на приобретение в собственность земельных участков, превышающих установленный максимальный предел размеров земельных участков (0,5 га) в обход предусмотренной законом процедуры торгов», а также исходил из того, что «… перераспределение земельных участков нельзя рассматривать в качестве способа увеличения площади земельного участка, находящегося в частной собственности, поскольку это противоречит целям правового регулирования статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации». Таким образом, суд кассационной инстанции пришёл к сделанному нами ранее выводу о том, что применительно к земельным участкам, не предназначенным для ИЖС, ЛПХ, садоводства и огородничества, перераспределение задумано не как способ увеличения земельных участков, а как способ устранения недостатков, препятствующих рациональному землепользованию. Таким образом, арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций однозначно заключили, что процедуры перераспределения земель, реализованные обществом, представляли собой грубое злоупотребление нормами земельного законодательства, поскольку реализованные обществом процедуры были направлены на то, чтобы хитростью обойти необходимость приобретения земель на аукционе.
В данном контексте, исходя из того, что в проиллюстрированном нами примере перераспределение осуществлялось в соответствии с проектом межевания территории, следует также отметить ещё один важный вывод суда кассационной инстанции. Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа. Так, в частности, суд отметил, что «…наличие проекта межевания территории, предполагающего перераспределение земельных участков, само по себе не может выступать единственным основанием для осуществления перераспределения в отсутствие иных предусмотренных подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации условий для этого». Таким образом, мы возвращаемся к ситуации, которая была предметом нашего рассмотрения при написании заметки от 22 июля 2019 года. Суть состоит в том, что наличие проекта межевания территории, предусматривающего градостроительное решение о перераспределении земель, само по себе – без проверки такого градостроительного решения на предмет оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении земель, предусмотренных п. 9 ст. 39.28 Земельного кодекса РФ – не означает, что соответствующее градостроительное решение может быть реализовано.
Таким образом, подводя итог изложенному, представляется возможным констатировать, что процедура перераспределения земель имеет узкий диапазон применения и не может быть использована для обхода необходимости приобретения публичных земельных участков на аукционе.