При перераспределении земельных участков и земель следует учитывать фактическое землепользование
Действующие нормы земельного законодательства не содержат чётких рекомендаций относительно того, требуется ли учёт фактически сложившегося землепользования при образовании и предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. По состоянию на май 2019 года единственное упоминание фактического землепользования содержится в п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ, которая гласит о том, что исходя из фактически сложившегося землепользования может быть определен порядок пользования земельным участком. Вместе с тем, к случаям образования земельных участков данная правовая норма не относится.
Следует помнить, что положение дел не всегда было таким как сегодня. В частности, действовавшая до 1 марта 2015 года ст. 36 Земельного кодекса РФ, которая закрепляла порядок предоставления земельных участков под существующими объектами недвижимости, напрямую предусматривала (п. 7), что при подготовке и утверждении схем расположения земельных участков на кадастровой карте территории местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учётом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Аналогичным образом ст. 43 Градостроительного кодекса РФ в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 года, также непосредственно предписывала (п. 4) учитывать фактическое землепользование при определении местоположения границ земельных участков в процессе разработки проектов межевания территории.
В отсутствие правовых норм, обязывающих учитывать фактически сложившееся землепользование при определении местоположения границ земельных участков, правоприменителям и в особенности публичных структурам, в компетенции которых входит утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории и утверждение разработанных геодезическими организациями проектов межевания, приходится руководствоваться довольно абстрактными формулировками п.п. 4, 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, которые запрещают образование земельных участков в случаях, если такое образование повлечет невозможность разрешенного использования расположенных на таких земельных участков объектов недвижимости (п. 4), а также вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, черезполосицу, невозможность размещения объектов недвижимости и другие препятствующие рациональному использованию и охране земель недостаткам (п. 6).
В силу своей абстрактности на практике данные правовые нормы могут быть истолкованы двояко — как в пользу, так и в ущерб интересам граждан, заинтересованных в приобретении земельных участков. Рассмотрим пример из судебной практики.
С тыльной стороны смежных и одинаковых по площади земельных участков, на которых располагались индивидуальные жилые дома, образовалась черезполосица (если бы по границе этих смежных земельных участков можно было провести воображаемую линию, то в пределах черезполосицы образовались бы еще два одинаковых по площади земельных участка). Собственник первого земельного участка (далее — собственник «А») заявил территориальные претензии на всю территорию черезполосицы, аргументируя тем, что в его фактическом пользовании находится теплица, часть которой расположена на территории, прилегающей к северной границе земельного участка собственника второго земельного участка (далее — собственник «Б»). Собственник «Б» заявил о готовности поступиться только половиной черезполосицы и выразил заинтересованность в приобретении путем перераспределения территории, непосредственно прилегающей к северной границе своего земельного участка. Собственник «А» обратился в калининградскую городскую администрации за утверждением схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, образуемых путем перераспределения, и получил отказ в утверждении со ссылкой на пп. 3 п. 16 ст. 11.10, п. 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ – по мнению городской администрации предложенный им вариант перераспределения противоречил принципу рационального использования земель, поскольку неизменно привёл бы к нарушению баланса частных интересов, а именно умалению интересов собственника «Б» в угоду собственника «А». В свою очередь, городская администрация утвердила схему расположения земельных участков на кадастровом плане территории, образуемых путем перераспределения, представленную собственником «Б», предусматривающую образование и предоставление ему в порядке перераспределения половины территории, образующей черезполосицу. Иными словами, городская администрация попыталась реализовать вариант «50 на 50» без постановки кого-либо из собственников в привилегированное положение.
Собственник «А» обжаловал в административном порядке отказ в утверждении схемы расположения земельных участков на КПТ и постановление об утверждении схемы, представленной собственником «Б». Московский районный суд г. Калининграда в удовлетворении исковых требований собственника «А» отказал.
По итогам рассмотрения апелляционной жалобы апелляционным определением от 21.02.2018 по делу № 33а-961/2018 Калининградский областной суд решение суда первой инстанции отменил и направил дело на новое рассмотрение в Московский районный суд г. Калининграда, указав, что «…при новом рассмотрении дела суду следует дать правовую оценку позиции комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа «Город Калининград» о том, что принципу рационального использования земли применительно к положениям п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ соответствует образование земельных участков путем перераспределения в соответствии с фактическим землепользованием, которое надлежащим образом не проверено судом первой инстанции». Иными словами, если городская администрация и суд первой инстанции посчитали, что с принципом рационального использования земель несовместимо предоставление собственнику «А» всей территории черезполосицы, то суд апелляционной инстанции, приняв во внимание наличие у собственника «А» теплицы, истолковал принцип рационального использования земель с совершенно другой точки зрения, заняв позицию о том, что соблюдению данного принципа противоречит как раз игнорирование фактически сложившегося землепользования.
Вновь рассматривая настоящее дело в новом составе, решением от 22.03.2018 по делу № 2а-909/2018 Московский районный суд г. Калининграда, с одной стороны, признал законными действия городской администрации, выразившиеся в отказе собственнику «А» в утверждении схемы расположения земельных участков на КПТ, предусматривающей передачу в порядке перераспределения всей территории черезполосицы, и одновременно, с другой стороны, признал незаконным постановление городской администрации об утверждении схемы расположения земельных участков на КПТ, образуемых путем перераспределения, представленной собственником «Б» – в отношении половины территории черезполосицы. Принимая вышеуказанное решение, суд исходил из фактически сложившегося землепользования, а именно из того обстоятельства, что во владении собственника «А» находится теплица, которая заходит на половину территории черезполосицы, прилегающую к северной границе земельного участка собственника «Б». В частности, в своем решение суд указал: «… учитывая вышеприведенные положения подпункта 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ, подпункта 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса РФ, пункта 1 статьи 11.10 ЗК РФ, пункта 2 статьи 11.10 ЗК РФ, подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ, пункта 6 статьи 11.9 ЗК РФ в их совокупности и системной взаимосвязи, а также то, что утверждена схема для передачи [собственнику «Б»] в пользование части спорной территории, на которой находятся строения второго землепользователя, действия Администрации ГО «Город Калининград» по утверждению схемы расположения земельного участка, представленной [собственником «Б»], посредством принятия постановления № 1572 от 27.10.2017 года, не соответствуют требованиям закона, а именно принципу рационального использования земли применительно к положениям пункта 6 ст. 11.9 ЗК РФ». Таким образом, несмотря на отсутствие в решении конкретных указаний на данный счет, суд постановил, что городская администрация при повторном обращении собственника «А» обязана утвердить схему расположения земельных участков на кадастровом плане территории, предусматривающую образование в целях перераспределения земельного участка, часть которого заходила бы на территорию, непосредственно прилегающую к северной границе земельного участка собственника «Б», на которой расположена теплица собственника «А». De jure при вынесении решения суд руководствовался не только принципом рационального землепользования, но и п. 4 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, запрещающим образовывать земельные участки, если таковое влечет невозможность разрешенного использования расположенных на них объектов, а также положениями п. 6 ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, запрещающими образовывать земельные участки в случаях, если таковое исключает возможность размещения объектов недвижимости.
Из вышеуказанных судебных решений следует, что отсутствие правовых норм, обязывающих учитывать фактически сложившееся землепользование при образовании земельных участков, в том числе, образуемых путем перераспределения, не свидетельствует о том, что таковое может быть проигнорировано. Принцип рационального землепользования, а также некоторые другие правила образования земельных участков, закреплённые в ст. 11.9 Земельного кодекса РФ, обязывают правоприменителей учитывать фактическое землепользование исходя из обстоятельств конкретного дела.