Понятие земельного участка
Правильное и однозначное понимание того, что представляет собой земельный участок, имеет исключительно важное значение для правового регулирования в области земельных отношений, судебной и административной практики, ибо понятие земельного участка является стержневым, основополагающим для всей отрасли земельного права.
В российской доктрине земельного права, нашедшей выражение в законодательстве, сложились два основных подхода к пониманию земельного участка – поверхностно-плоскостный и вещно-правовой.
Начиная с 2000 года в российском законодательстве доминировал пространственно-плоскостный подход. Однако с началом последней крупной земельной реформы, оформленной изменениями в Земельный кодекса РФ, вступившими в силу с 01.03.2015, законодатель сместил приоритеты в сторону вещно-правового подхода.
Первое определение земельного участка было предложено законодателем в ст. 1 Закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее – Закон «О государственном земельном кадастре»). Земельный участок был определен как часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
Дача вышеуказанного определения расценивалось некоторыми правоведами в качестве преждевременной попытки законодателя по введению в юридический оборот распространенного в европейском правотворчестве определения земельного участка, включающего в себя недра, под ним расположенные, и воздушный, атмосферный столб [11, С. 62-63]. Преждевременность попытки объяснялась тем, что в российском праве применительно к земельному участку до сих пор не реализована концепция единого объекта недвижимости, включающего в себя не только собственно землю, но и находящиеся на ней объекты капитального строительства, а также расположенные ниже недра – участки недр и объекты капительного строительства по-прежнему рассматриваются в качестве самостоятельных объектов недвижимого имущества.
Значительное более правильным было бы признание того, что земельный участок хоть и не включает в себя расположенное под и над его поверхностью, однако владение им позволяет его правообладателю претендовать на распоряжение объектами, расположенными над землей и под землей и попадающими в пределы плоской геометрической фигуры, образуемой границами земельного участка, проецируемой на земную поверхность.
Для иллюстрации данного утверждения целесообразно кратко рассмотреть вопрос об отграничении земельного участка от недр (участков недр), права землепользования от права недропользования.
По действующему праву (Закон «О недрах») для беспрепятственного использования недр требуется не только получение лицензии на их использование и оформление горноотводного акта, но и приобретение земельного участка, в границы которого попадает территория, предоставленная в пользовании по горноотводному акту [3, С. 111].
При этом надо учитывать, что дифференциация землепользования и недропользования по физическим критериям невозможна. В научной литературе справедливо отмечается, что для права принципиальное значение имеет не вопрос, где заканчивается земля и начинаются недра, а те формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для использования нужд. При разграничении землепользования и недропользования необходимо исходить не из геометрического расположения, а из способа использования земли и недр с определенной целью [9, С. 184].
В этом отношении немаловажную помощь в разграничении земле- и недропользования оказывает правовая норма ст. 19 Закона «О недрах», согласно которой правообладатели земельных участков имеют право в их границах по своему усмотрению без применения взрывных работ осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Следовательно, фактическое недропользование может осуществляться в рамках реализации обычного права на использование земельного участка без получения лицензии на пользование участка недр и оформления горноотводного акта.
Пример из судебной практики: ООО «РиЛмет» обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Росприроднадзора о привлечении к ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ за пользование недрами без лицензии. Фирма, являясь собственником соответствующего земельного участка, а также расположенной под ним скважины, для бытовых целей осуществляла добычу подземных вод с глубины 70 метров. На основании имеющихся в деле материалов было установлено, что забор воды осуществляется с поверхности первого водоносного горизонта, не являющегося источников централизованного водоснабжения. В связи с этим суд пришёл к выводу, что общество, владея земельным участком на праве собственности, имело право добывать воды без получения лицензии на использование недр, то есть забор вод, хоть и сопряженный с использованием недр, осуществлялся не в рамках недропользования, а в рамках землепользования. Решениями судов первой и апелляционной инстанции решение Управления Росприроднадзора было признано незаконным и отменено. Суд кассационной инстанции признал указанных позицию обоснованной [7].
Из вышеуказанного судебного решения отчётливо следует, что земельный участок и расположенный под ним объект (водозаборная скважина) рассматриваются как два разных объекта недвижимости, однако при этом одного лишь права собственности на земельный участок юридическому лицу оказалось достаточным для того, чтобы без получения специальной лицензии претендовать на освоение участка недр, расположенного в пределах границ земельного участка. Фактически проникая в недры, юридическое лицо так и не перешагнуло границы обычно землепользования.
Следует помнить, что право владения земельным участком влечет за собой не только возникновение правопритязаний, но и ответственность за вред, который может быть причинен объектами, расположенными в границах земельного участка. Данный принцип продиктован тем, что бремя содержания имущества, включающее в себя ответственность за риски, связанные с его использованием, по общему правилу, возложено законом на собственника вещи (ст. 210 Гражданского кодекса РФ). Классическим примером проявления данного принципа в судебной практике являются случаи, когда правообладатель земельного участка несёт материальную ответственность за материальный ущерб, причиненный имуществу третьих лиц упавшими деревьями, произраставшими на соответствующих земельных участках.
Пример из судебной практики: Р.С. обратилась в суд с иском к городской администрации о компенсации ущерба, вызванного падением на её автомобиль дерева, произраставшего на территории общего пользовании в границах красных линий. В судебном процессе ответчик ссылался на то, что падение дерева стало следствием форс-мажорных обстоятельств, а именно сильного штормового ветра. Вместе с тем, суд сделал акцент на том, что плановый осмотр дерева сотрудниками городской администрации не проводился, дерево произрастало на территории, которой в силу Вводного закона к Земельному кодексу РФ распоряжаются органы местного самоуправления, согласно Правилам благоустройства территории города обязанность по содержанию территории общего пользования возложена на городскую администрации. Требования истицы о компенсации ущерба были удовлетворены в полном объеме [8].
Возвращаясь к эволюции определения земельного участка, отметим, что в ст. 6 принятого в 2001 году Земельного кодекса РФ земельный участок был определен как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.
В последующем в связи с принятием Закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений», уже в период действия Закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон «О государственном кадастре недвижимости»), понятие земельного участка было уточнено: «земельный участок – часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами».
Важное отличие определения земельного участка, предложенного законодателем в 2008 году, от более раннего, закрепленного с принятием первой редакции Земельного кодекса РФ, состояло в указании на порядок установления границ земельного участка – согласно нововведениям 2008 года, исходя из буквального прочтения, под земельным участком могла пониматься только такая часть земной поверхности, границы которой установлены в соответствии с федеральными законами. Таковым на тот момент является Закон «О государственном кадастре недвижимости». В соответствии с данным законом до 1 ноября 2008 года определение границ земельного участка осуществлялось на основании проектов территориального землеустройства (проектов границ земельных участков) или схем расположения земельных участков на кадастровой карте территории, с 1 ноября 2008 года – исключительно на основании схем расположения земельных участков на кадастровой карте территории. В результате уточнения дефиниции земельного участка формально к таковым больше не могли быть отнесены такие ранее учтенные земельные участки, которые еще до вступления в силу Закона «О государственном земельном кадастре» образовывались на основании старой землеустроительной документации – актов отвода границ в натуре. Такого рода земельные участки, в том числе, не поставленные на государственный кадастровый учет, встречаются и в настоящее время, а на тот момент были представлены в преизбытке.
Однако судебная практика оказалась значительно более гибкой, в результате чего правообладатели ранее учтенных, в том числе, земельных участков с так называемой «декларированной площадью» (указанной в документах об образовании или предоставлении земельного участка, границы которого не установлены на местности) могли рассчитывать на возможность защиты своих правопритязаний в судебном порядке.
Пример из судебной практики: П.Г. обратился в суд с иском к Ш. о признании недействительными постановления о предоставлении Ш. в аренду земельного участка и соответствующего договора, заключенного в порядке ст. 36 Земельного кодекса РФ. П.Г. являлся правообладателем земельного участка площадью 2950 кв.м, предоставленного ему на праве постоянного бессрочного пользования под строительство жилого дома в 1993 году согласно со ст. 23 Земельного кодекса РСФСР. Границы земельного участка были установлены по акту отвода границ земельного участка в натуре. Однако сведения о характерных точках в этом акте указаны не были. Земельный участок имел декларированную площадь (2950 кв.м) и не стоял на кадастровом учете. Ш. органом местного самоуправления был предоставлен в аренду участок площадью 1000 кв.м. Участок был поставлен на кадастровый учет с установлением границ посредством определения характерных точек. При сборе документов с целью постановки своего земельного участка на кадастровый учет и последующей регистрации права собственности на него П.Г. выяснил, что учтенные в кадастре границы земельного участка Ш. оказались в пределах фактически используемой им территории. При этом границы землепользования П.Г., несмотря на декларированную площадь, могли быть точно установлены с помощью внешних ориентиров: проездов общего пользования, оврага и смежного земельного участка третьего лица. Суды первой и кассационной инстанции отказали в удовлетворении иска, посчитав, что границы земельного участка Ш., учтенного в кадастре недвижимости, неоспоримы, а П.Г., в свою очередь, следовали осуществить уточнение границ с целью индивидуализации своего земельного участка. Рассматривая дело в порядке надзора, суд пришел к выводу, что образованием и предоставлением земельного участка Ш. нарушены права П.Г. на беспрепятственное использование своего земельного участка. Дело было направлено на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции [5].
Суд надзорной инстанции справедливо указал, что документы, подтверждающие образование земельного участка и содержащие его описание, оформленные до вступления в силу Закона «О государственном кадастре недвижимости» (в данной ситуации – до вступления в силу Закона «О государственном земельном кадастре»), являются юридически действительными, в связи с чем П.Г. являлся полноценным правообладателем земельного участка, несмотря на то, что тот не стоял на кадастровом учёте.
Отождествление земельного участка с плоской геометрической фигурой, приведенное чуть ранее, проиллюстрировано нами не случайно. Предпосылкой к этому является использованный законодателем подход к пониманию площади земельного участка, впервые нашедший выражение в Законе «О государственном кадастре недвижимости». В ст. 38 данного закона площадь земельного участка определялась как площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость (в настоящее время данный подход реализован в ст. 22 Закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»).
Земельный участок соотносится с плоской геометрической фигурой, поскольку характерные точки границ земельного участка определяются плоскими геометрическими координатами, определяющими положение точки на кадастровом плане территории относительно двух одноуровненых перпендикулярных и горизонтальных осей X и Y. Если бы гипотетически координаты характерных точек земельного участка дополнительно определялись с помощью вертикальной оси Z, то характеристикой земельного участка наряду с площадью также являлся бы объем.
С учетом изложенного площадь земельного участка не зависит от углов наклона земной поверхности (рельефа). Вне зависимости от того, образован ли земельный участок в границах идеально ровной поверхности земли или сформирован на холмистом участке местности с насыпями и углублениями [1, С. 155], площадь земельного участка будет одинаковой.
Элементы дефиниции земельного участка с позиции поверхностно-плоскостного подхода, данного в 2008 году, нашли своё отражение и в действующем на данный момент определении, которое было введено в оборот с 1 марта 2015 года. Однако прежде чем переходить к его рассмотрению практикующему работнику важно уяснить несколько принципиальных моментов, характеризующих земельный участок как юридический феномен, представляющий собой бестелесную непотребляемую вещь.
Земельный участок представляет собой бестелесную вещь. В отличие от остальных объектов недвижимого имущества, которые материализуются в реальном мире в качестве осязаемых физических предметов (объекты капитального строительства, объекты незавершенного строительства, водные объекты, участки недр, воздушные и морские суда, космические корабли), имеющих естественное или антропогенное происхождение, земельный участок обладает умозрительной, сугубо юридической природой. Вовне материализуется только земля как первичная материальная субстанция. При этом характеристика и даже само наличие земли, почвы как материи, образующей поверхностный слой планеты, не являются непременными условиями существования земельного участка как бестелесного объекта вещных прав (res incorporales), появляющегося в гражданско-правовом обороте с внесением сведений о его границах в государственный кадастр недвижимости, которые хоть и реальны, но всё-таки не воспринимаются органами чувств непосредственно.
В процессе освоения земельного участка может происходить порча, загрязнение, даже полное уничтожение поверхностного почвенного слоя (например, при добыче полезных ископаемых), однако это не может привести к гибели земельного участка как недвижимой вещи. Именно поэтому земельный участок является вещью непотребляемой [4, С. 39].
Пример из судебной практики: Индивидуальный предприниматель обратился в Арбитражный суд Рязанской области с иском о признании незаконным отказа администрации муниципального образовании в предоставлении в собственность арендуемого земельного участка с разрешенным использованием «для предоставления услуг в области рыболовства». Отказ администрации был мотивирован тем, что в границах земельного участка за счет поверхностного стока и разгрузки водоносного горизонта образовался поверхностный водоём на месте разработки месторождения известняка, в связи с чем земельный участок приобрел статус ограниченного в обороте в силу нахождения на нем поверхностного водного объекта (пп. 3 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ). При рассмотрении дела в первой и апелляционной инстанциях суды пришли к выводу, что в границах земельного участка действительно образовался поверхностный водный объект, земельный участок приобрел статус ограниченного в обороте, что исключает его предоставление в собственность, в связи с чем отказ администрации муниципального образования был признан законным [6].
Вышеуказанное судебное решение является красноречивым подтверждением того, что исчезновение поверхностного почвенного слоя, которое с точки зрения обыденного мировосприятия должно было бы непременно повлечь признание земельного участка уничтоженным, не оказывает какого-либо влияния на сохранение земельным участком статуса объекта недвижимости, который может быть приобретен на том или ином праве.
Наконец, со вступлением в силу большей части положений Закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, ознаменовавшего начало самой крупной за последние десятилетия земельной реформы, в определении земельного участка со стороны законодателя возобладал преимущественно вещно-правовой подход. В п. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельный участок определен как недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи.
С определением перечня характеристик земельного участка, которые позволяют его определить в качестве индивидуально-определенной вещи, не возникает трудностей. Согласно действующему законодательству в сфере регистрации прав на недвижимое имущество (Закон «О государственной регистрации недвижимости») характеристики объекта недвижимости, позволяющие определить таковой в качестве индивидуально-определенной вещи, отнесены к числу его основных характеристик. Применительно к земельному участку таковыми выступают кадастровый номер, описание местоположения (сведения о границах земельного участка и адрес местонахождения), площадь, сведения о постановке на кадастровый учет или снятии с кадастрового учета (п. 4 ст. 8 Закона «О государственной регистрации недвижимости»). Указанных характеристик более чем достаточно для идентификации отдельного земельного участка и его отграничения от остальных. В современной договорной практике земельный участок обычно индивидуализируется путем указания кадастрового номера, адрес местонахождения (местоположения) и площади, в то время как сведения о границах земельного участка приводятся на специальной схеме, являющейся приложением к договору.
При этом единственной по-настоящему неповторяемой характеристикой земельного участка, отличающей его остальных, выступают сведения о местоположении границ. Действительно, кадастровый номер выступает как своего рода метка, средство идентификации земельного участка, но не является признаком, присущим ему как вещи. Площадь земельного участка не может рассматриваться в качестве неповторяемой характеристики, поскольку в пределах государства могут образовываться и предоставляться земельные участки одинаковой площади. И только местоположение границ земельного участка, устанавливаемое путем определения характерных точек в местной системе координат по осям X и Y, является абсолютно уникальным и невоспроизводимым в другой точке пространства.
На наш взгляд, почву для дискуссии даёт вопрос, можно ли рассматривать в качестве вещи земельный участок, образованный, но не предоставленный, то есть свободный от прав и обременений третьих лиц.
В связи с этим следует напомнить, что в правовой теории вещь может быть отнесена к объектам недвижимости только при условии выполнения таковой трёх критериев: физического, экономического и юридического [10]. Если выполнение земельным участком физического и экономического критериев не подлежит сомнению (земельный участок выступает в правовом обороте в качестве непотребляемой вещи, привязанной к земной поверхности, которая может быть средством производства), то наличие в случае с земельным участком юридического критерия, который связывается с наличием зарегистрированных прав на вещь, вызывает вопросы.
Дело в том, что на практике нередко приходится иметь дело с земельными участками, которые образованы из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, но так и не были предоставлены по каким-либо причинам. Такие земельные участки, с нашей точки зрения, занимают промежуточное положение между бесхозяйными вещами, с одной стороны, и вещами, у которых есть правообладатель, с другой стороны. Бесхозяйными такие земельные участки не являются в силу того, что в России реализована концепция презумпции государственной собственности на землю – земельный участок изначально не может быть ничьим, именно поэтому такие земельные участки и обозначают как «находящиеся в неразграниченной государственной собственности». Однако при этом они не являются предметом ни частной, ни муниципальной, ни федеральной, ни собственности Российской Федерации. Распоряжение ими осуществляют органами местного самоуправления в силу делегирования им такого права законодателем (Закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
При проведении прямых параллелей с другими недвижимыми вещами пришлось бы констатировать, что одно лишь отсутствие правообладателя не может быть основанием для лишения земельного участка, свободного от прав и обременений третьих лиц, статуса вещи. Ведь известно, что даже брошенные и неиспользуемые здания, строения и сооружения рассматриваются в качестве объектов недвижимого имущества.
Однако, в отличие от большинства недвижимых вещей, земельный участок является вещью бестелесной. Он имеет другую природу. Дополнительным основанием для сомнений в правильности причисления «голого» земельного участка к вещам в гражданско-правовой понимании этого термина является временный статус сведений о земельных участках, содержащихся в государственном кадастре недвижимости. До 1 января 2017 года Законом «О государственном кадастре недвижимости» предусматривалось снятие с кадастрового учета земельных участков, которые были образованы из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, но так и не предоставлены в течение пяти лет с момента их постановки на государственный кадастровый учет. Со вступлением в силу Закона «О государственной регистрации недвижимости» временный характер сведений был сохранен для земельных участков, образованных до 1 января 2017 года (такие земельные участки в случае их непредоставления подлежат снятию с кадастрового учета не позднее 1 марта 2022 года).
Таким образом, законодатель, предусмотрев особую процедуру ликвидации «голого» земельного участка, по нашему мнению, рассматривает таковой лишь в качестве прообраза, потенциальной вещи, связывая приобретение ею статуса таковой лишь с момента предоставления какому-либо субъекту гражданских правоотношений на каком-либо праве и внесения сведений её о приобретении в государственный реестр недвижимости.
Не случайно в законодательстве некоторых государств, которые ранее входили в состав СССР, в легальных определениях земельных участков содержат указание на права, зарегистрированные в отношении таковых и отраженные в государственном реестре прав на недвижимость [2, С. 147].
Судебная практика по вопросу, признавать ли «голый» от прав земельный участок в качестве вещи, не сложилась, однако он может быть неплохим подспорьем для научных исследований и дискуссий в будущем.
Обычно рассмотрение вопроса о понятии земельного участка завершается дачей авторского определения такового. Мы тоже не откажем себе в такой возможности. Однако следует учитывать, что такого рода определения не могут претендовать на истинность в последней инстанции и скорее представляют ценность в контексте научной дискуссии. Проанализировав основные признаки земельного участка и выявив ключевые проблемы в его понимании, которые нашли отражение в научной литературе и судебной практике, мы предлагаем определить земельный участок следующим образом: «земельный участок – часть земной поверхности, образуемая проекцией геометрической фигуры на горизонтальную плоскость, которая приобретает статус недвижимой вещи с момента приобретения вещных и иных прав на неё, границы которой установлены в порядке, действующим на момент проведения землеустроительных (кадастровых) работ».
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- Алексеев В.А. Понятие земельного участка и его определение в российском законодательстве // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. № 11.
- Барциц Т.З. Понятие земельного участка в доктрине отечественного и зарубежного права // Вестник АГУ. Выпуск 2 (199). 2017.
- Жаркова О.А. Проблемы оформления прав на земельные участки недропользователями // Вестник СПбГУ. Сер. 14. 2014. Вып. 3.
- Ельникова Е.В. Понятие «земельный участок» в современном российском законодательстве // Нотариус. 2007. № 1.
- Постановление Президиума Ленинградского областного суда от 30.07.2010 по делу № 2-8448/2009 // Справочная правовая система «Консультант Плюс»;
- Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2012 по делу А54-4791/2011 // Справочная правовая система «Консультант Плюс»;
- Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 02.07.2013 по делу № А12-25600/2012 // Справочная правовая система «Консультант Плюс»;
- Решение Центрального районного суда г. Калининграда от 19.09.2017 по делу № 2-2328/2017 // Архив Центрального районного суда г. Калининграда.
- Семёнова Е.Г. Правовой режим участка недр как объекта гражданских прав // Власть закона. 2017. № 2 (30).
- Стародумова С.Ю. Критерии классификации земельных участков как разновидности недвижимых вещей // Современное право. 2017. № 4. Справочная правовая система «КонсультантПлюс»;
- Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004.