29
Дек

Пленум Верховного суда РФ опубликовал постановление, в котором рассмотрены проблемные вопросы судебной практики по делам о самовольном строительстве: анализируем наиболее злободневные позиции. Часть 1.

Институт самовольной постройки является одним из самых важных институтов гражданского права, который, если отталкиваться от содержательной сущности правовых норм, которыми данный институт урегулирован, в действительности находится на стыке земельного и градостроительного права. По мере усложнения общественных отношений институт самовольной постройки непрестанно порождает возникновение в судебной практике всё новых и новых юридических коллизий, сглаживание и разрешение которых относится к компетении Верховного суда РФ, ведь именно Верховный суд РФ вправе издавать постановления Пленума и тематические обзоры Президиума, которые предназначены для купирования наиболее острых проблем, возникающих в рамках гражданских и административных правоотношений. По состоянию на 1 декабря 2023 года закономерности судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, были отражены в следующих официальных документах высших судов РФ:

1. В постановлении Пленума Верховного суда РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» вопросам, возникающим в судебной практике по делам о самовольном строительстве, были посвящены пункты 22-31;

2. Проблемы судебной практики по делам о самовольном строительстве были также подробно освещены в тематическом Обзоре Президиума Верховного суда РФ по делам, связанным с самовольным строительством, который был утверждён 19.03.2014;

3. Новые закономерности судебной практики по делам о самовольном строительстве были проиллюстрированы в одноимённом тематическом Обзоре Президиума Верховного суда РФ по делам, связанным с самовольным строительством, который был утверждён 16.11.2022.

И вот спустя год после публикации последнего тематического обзора Верховный суд РФ выпустил постановление Пленума от 12 декабря 2023 года № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», в котором были обобщены и проанализированы новые актуальные проблемы, возникающие в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов по делам о самовольных постройках. Отмечу, что некоторые позиции, которые нашли своё отражение в этом «Пленуме», перекликаются с позициями, которые были представлены в перечисленных ваше «пленумах» и тематических обзорах. В связи с этим считаю необходимым рассмотреть в настоящей заметке только действительно новые и самые злободневные точки зрения.

1. Изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта (например, установление границ территорий общего пользования (красных линий) после начала строительства объекта с соблюдением правового режима земельного участка) не является основанием для признания такой постройки самовольной (абзац первый пункта 1 статьи 222 ГК РФ) (п. 2 Пленума)

В 2021 году в интересах своего доверителя мною в суд было направлено исковое заявление о признании права собственности на отдельно стоящий индивидуальный гараж, земельный участок под строительство которого без постановки на кадастровый учёт предоставлялся районной администрацией в 2000 году. К сожалению, калининградская городская администрация оказала яростное сопротивление, ссылаясь на то, что гараж находится в красных линиях, которые были установлены проектом межевания территории, принятым значительное время после возведения гаража. Существование гаража в границах красных линий, которыми, как известно, определяется местоположение границ территории общего пользования, было расценено судом в качестве аргумента, исключающего возможность удовлетворения иска. Несмотря на то в  что своих письменных пояснениях по делу я ссылался на то, что проект межевания, в качестве нормативного правового акта, не может иметь обратной силы, своим решением от 19 января 2022 года по делу № 2-88/2022 Центральный районный суд г. Калининграда в удовлетворении искового заявления о признании права собственности отказал.

Как можно теперь убедиться, Верховный суд РФ, в том числе, специально для ситуаций, описанных мною выше, разъяснил, что введение новых требований к градостроительной деятельности, которые формально исключают узаконивание постройки, не могут учитываться при оценке законности или незаконности возведения соответствующего объекта, если на момент его возведения действовали иные правила, которые допускали легализацию объекта, на который признаётся право собственности.

2. Если при рассмотрении спора о сносе самовольной постройки, возведенной на земельном участке, не предоставленном ответчику в установленном порядке, судом будут установлены обстоятельства, свидетельствующие о возможности оформления им права на данный земельный участок в порядке, предусмотренном, например, статьями 3.7, 3.8 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», суд отказывает в иске в связи с отсутствием оснований для признания такой постройки самовольной (п. 17 Пленума)

Речь идёт о крайне актуальной правовой позиции, применение которой в будущем призвано сорвать недобросовестные усилия органов публичной власти, направленные на саботирование возможности оформления земельных отношений в рамках «гаражной амнистии» (ст. 3.7 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ) или «дачной амнистии» – для правообладателей жилых домов, возведённых до 14 мая 1998 года, права на которых у их фактических владельцев отсутствуют (ст. 3.8 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ). На практике такое саботирование достигается путём подачи органом публичной власти упреждающего иска о сносе самовольной постройки. В связи с этим нужно напомнить, что в соответствии с п. 12 ст. 3.7 и п. 12 ст. 3.8 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ земельные участки не могут быть предоставлены в рамках «гаражной амнистии» или «дачной амнистии» (применительно к вышеуказанным жилым домам), если соответствующие гараж или жилой дом признаны самовольными постройками на основании решения суда или решения органа публичной власти, принятого в соответствии с п. 4 ст. 222 Гражданского кодекса РФ. В повседневной юридической действительности это означало, что нередко органы публичной власти, осознавая неминуемость предоставления гражданину земельного участка под гараж или жилой дом, дерзко саботировали такое предоставление путём обращения в суд с иском о признании таких объектов самовольными постройками. Само собой разумеется, что удовлетворение таких исковых заявлений блокировало предоставление земельных участков под такими объектами. Тот же неблагоприятный эффект достигался в случаях, когда иск о возложении обязанности предоставить земельный участок в рамках «гаражной» или «дачной» амнистии рассматривался в суде одновременно с рассмотрением в том же или другом суде иска органа публичной власти о признании объекта самовольной постройкой. Отныне такого рода неблаговидные прецеденты должны быть пресечены. Получается, что иск о признании самовольной постройкой гаража или жилого дома, расположенных в границах публичных земель в отсутствие сформированных под ними земельных участков, может быть удовлетворён только в том случае, если в конкретном случае суд не усмотрит оснований для оформления земельных участков под такими объектами в рамках «гаражной» или «дачной» амнистии. Те же решения должны быть приняты судом, если им в рамках одного и того же производства рассматривается иск органа публичной власти, заявленный в порядке ст. 222 Гражданского кодекса РФ, и административный иск фактического владельца гаража или жилого дома, возведённого до 14 мая 1998 года, о возложении обязанности предварительно согласовать и предоставить земельный участок.

Со своей стороны отмечу, что в случае появления анализируемой позиции Пленума Верховного суда РФ до 2021 года события в рамках гражданского дела по делу № 2-88/2022 о признании права собственности на гараж, в котором я принимал участие в качестве представителя владельца гаража, приняли бы совершенной другой оборот.

3. При возведении объекта недвижимости арендатор земельного участка ограничен как правовым режимом земельного участка, так и условиями договора аренды, определяющими обязанность (возможность) арендатора создать, возвести на участке конкретный объект. При этом в силу пункта 2 статьи 39.1, подпункта 4 пункта 21 статьи 39.11 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставленного в целях строительства в аренду по итогам торгов, может содержать ограничения только в части публичных требований к застройке (правового режима земельного участка и предельно допустимых параметров разрешенного строительства). Постройка, возведенная арендатором на земельном участке, условиями договора аренды которого не предусматривалась возможность создания соответствующего объекта, является самовольной (п. 20 Пленума).

Недавно Зеленоградским районным судом Калининградской области с моим участием рассматривалось дело по иску Теруправления Росимущества по Калининградской области к моему доверителю, который на торгах приобрёл земельный участок для индивидуального жилищного строительства, о признании сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Заявление иска было продиктовано тем, что уже после окончания торгов Росимущество каким-то образом, вполне возможно, что по ошибке, внесло в текст договора аренды земельного участка условие о том, что на земельном участке запрещено возведение каких-либо объектов капитального строительства. Не заметив дописки, мой доверитель договор аренды подписал. В результате сложилась ситуация, когда в отношении земельного участка, разрешённое использование которого напрямую предусматривало возведение индивидуального жилого дома, оказался заключённым договор аренды, по условиям которого, напротив, арендатору запрещалось возведение каких-либо объектов капитального строительства. В конечном итоге Зеленоградский районный суд в удовлетворении исковых требований Росимущества отказал (решение от 20 ноября 2023 года по делу № 2-873/2023), признав сделку законной.

Что нам применительно к вышеуказанной ситуации дают разъяснения Верховного суда РФ, изложенные в п. 20 анализируемого Пленума? Следование позиции о том, что «постройка, возведенная арендатором на земельном участке, условиями договора аренды которого не предусматривалась возможность создания соответствующего объекта, является самовольной», если рассматривать её изолированно от других разъяснений, содержащихся в п. 20 Пленума, означало бы, что арендатор, несмотря на вид разрешённого использования земельного участка,  действительно был бы не вправе возводить на нём какие-либо объекты. Однако, если отталкиваться от суждения Пленума Верховного суда РФ на счёт того, что «договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставленного в целях строительства в аренду по итогам торгов, может содержать ограничения только в части публичных требований к застройке (правового режима земельного участка и предельно допустимых параметров разрешенного строительства)», можно прийти к выводу, что арендодатель не вправе закреплять в договоре аренды какие-либо условия, ограничивающие возможности по использованию земельного участка, выходящие за пределы ограничений, обусловленных видом разрешённого использования земельного участка, категорией земель, а также предельных параметров разрешённого строительства, определённых градостроительным регламентом. Таким образом, в приведённой мною ситуации из практики Росимущество, как арендодатель, в принципе было не вправе предусматривать ограничение, запрещающее строительство на земельном участке, поскольку это ограничение грубо противоречило виду разрешённого использования земельного участка, допускающему строительство (вид разрешённого использования образует правовой режим земельного участка вместе с категорией земель и предельными параметрами разрешённого строительства).

4. Отмена разрешения на строительство или на ввод в эксплуатацию объекта, уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на земельном участке или уведомления о соответствии построенного или реконструированного объекта ИЖС или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности в порядке самоконтроля органом, уполномоченным на их выдачу, либо судом не свидетельствует о том, что такой объект является самовольной постройкой (п. 26 Пленума).

Вышеуказанное мнение Пленума Верховного суда РФ отчасти сочетается с позицией Конституционного суда РФ, выраженной им в постановлении от 13.10.2022 № 2667-О/2022 «По делу о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой граждан Ю.А.Плахтеевой, А.Ю.Савушкиной и А.Ю.Яковлевой». В этом постановлении Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что правовая норма п. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, которая формально разрешает органам публичной власти отменять собственные акты в рамках самоконтроля, а, следовательно, и разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию, «… не может рассматриваться как предполагающая возможность самостоятельной отмены органами местного самоуправления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию после государственной регистрации права собственности на него». Таким образом, в своё время Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что в случае если право собственности на объект недвижимости зарегистрировано в ЕГРН, то орган публичной власти не вправе отменять разрешение на ввод в эксплуатацию, на основании которого и было зарегистрировано право собственности на объект недвижимости. Точка зрения Пленума Верховного суда РФ, изложенная в п. 26 постановления, касается более широкого круга случаев – речь идёт не только о последствия отмены разрешения на ввод в эксплуатацию, но и о последствиях отмены разрешения на строительство (для объектов индивидуального жилищного строительства – соответствующих уведомлений о планируемом строительстве и уведомлений о соответствии). В отличие от Конституционного суда РФ, Пленум Верховного суда РФ придерживается мнения, что такого рода отмены в принципе допустимы, и в случае если акты об отмене, в том числе, судебные решения, которым разрешение на строительство признано незаконным, вынесены, то соответствующие объекты самовольными постройками не являются. Дискуссия неизбежно возникает применительно к вопросу: «Как добиться ввода в эксплуатацию объектов (за исключением индивидуальных жилых домов и садовых домов), разрешение на строительство которых отменено?», учитывая, что согласно нормам Градостроительного кодекса РФ разрешение на ввод в эксплуатацию может быть выдано только при наличии действующего разрешения на строительство (пп. 3 п. 3 ст. 55). По всей видимости, такие объекты могут быть узаконены только в судебном порядке путём предъявления соответствующих исковых заявлений о признании права собственности. Что касается ситуаций, когда отменяется разрешение на ввод в эксплуатацию объекта, право собственности на который уже зарегистрировано, какие-либо неприятные юридические последствия для собственников таких объектов не возникают, ведь право на них уже прошло государственную регистрацию, а самовольными постройками такие объекты, как следует из анализируемой позицией Пленума ВС РФ, не считаются.

Остальные новеллы, изложенные в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 12 декабря 2023 года № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», будут рассмотрены в новом году.