21
Июн
2024

Об оборотоспособности земельных участков, отнесённых к территориям курортов

Особенность Калининградской области состоит в том, что на её территории расположены два широко известных федеральных курорта – Светлогорск и Зеленоградск. Само собой разумеется, что сохранение полезных свойств объектов, составляющих ресурсы курортов, подразумевает установление в их границах особого режима хозяйственной деятельности. В российском сегменте Интернета уже имеются довольно качественные публикации, которые посвящены правовому режиму земельных участков, отнесённых к территориям курортов. Поэтому, во избежание плагиата, я намерен выстроить структуру настоящей заметки таким образом, чтобы она содержала только уникальную информацию. Тезисно о правовом режиме земельных участков, входящих в состав курортов, в том числе, федеральных курортов, необходимо знать следующее:

1. Земельный кодекс РФ предусматривает выделение такой категории земель как «земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов» (ст. 96 Земельного кодекса РФ). При этом до вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» категория земель «земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов» была подвидом категории земель «земли особо охраняемых природных территориях». Соответственно, до вступления в силу вышеуказанного федерального закона курорты были отнесены к особо охраняемым природным территориям, о чём свидетельствовали положения ст.ст. 31, 32 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». После вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ курорты были исключены из перечня особо охраняемых природных территорий (ст.ст. 31, 32 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ утратили силу), категория земель «земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов» обрела независимость от категории земель «земли особо охраняемых природных территорий», а в силу п. 1 ст. 16 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортов» курорты были отнесены к так называемым «особо охраняемым объектам и территориям». Следует обратить внимание, что термин «особо охраняемые объекты и территории» ни в коем случае не тождественен термину «особо охраняемые природные территории».

2. Довольно часто имеет место ситуация, когда земельный участок находится за границами населённого пункта, имеющего статус федерального курорта (например, город Светлогорск или город Зеленоградск), но при этом на него со всеми вытекающими последствиями распространяется режим территории, отнесённой к землям курортов. Об отнесённости земельного участка к территории курортов свидетельствует нахождение такого земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территорий – округа горно-санитарной охраны (существование такой самостоятельной разновидности зоны с особыми условиями использования территорий предусмотрено п. 15 ст. 105 Земельного кодекса РФ).

Таким образом, признаком, свидетельствующим о том, что земельный участок отнесён к территории курорта, является не расположение земельного участка в границах населённого пункта, имеющего статус курорта (в том числе, федерального курорта), а нахождение земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территорий – зоны (округа) горно-санитарной охраны, о чём, как правило, свидетельствует наличие соответствующих отметок в выписке из ЕГРН на земельный участок.

Исходя из положений п. 3 ст. 16 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортов», в составе округа горно-санитарной охраны могут быть выделены до трёх зон: от первой до третьей в порядке убывания «строгости» режима хозяйственной деятельности и ограничения оборотоспособности расположенных в них земельных участков.

Следует учитывать, что порядковый номер зоны горно-санитарной охраны зависит не от территориальной близости земельного участка к городу-курорту, а исключительно от характеристик и ценности объектов, составляющих ресурсы соответствующего курорта.

Для того чтобы убедиться именно в такой логике законодателя слелует ознакомиться с Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 № 1425 (раздел «Границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального назначения»).

3. По поводу оборотоспособности земельных участков, отнесённых к территориям курортам, следует знать следующее.

– В силу прямого указания в п. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ земельные участки, входящие в состав первой зоны горно-санитарной охраны, имеют статус изъятых из оборота, что с учётом положений п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ означает, что такие земельные участки не могут быть предоставлены ни в собственность, ни в аренду, а также в целом не могут быть объектом гражданско-правовых сделок.

– Наиболее интересен вопрос об оборотоспособности земельных участков, которые распожены во второй и третьей зонах горно-санитарной охраны. С одной стороны, исключение земель курортов из состав земель особо охраняемых природных территорий в связи с вступлением в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» повлекло за собой то, что формально, исходя положений п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ (в этой правовой норме перечислены случаи, в которых земельные участки являются ограниченными в обороте), такие земельные участки не являются ограниченными в обороте. С другой стороны, и это ключевой момент для понимания вопроса, вынесенного в заголовок настоящей статьи, в п. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ содержится правило, которое сводится к тому, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу рассматриваемого Федерального закона, сохраняются в границах, определенных органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Федерального закона. Таким образом, вышеуказанное правило может подразумевать, что если соответствующая зона с особыми условиями использования территорий (зона горно-санитарной охраны) создана до вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ (закон вступил в силу 30 января 2014 года), то, несмотря на исключение земель курортов из земель особо охраняемых природных территорий, земельные участки, которые расположены в границах второй и третьей зон горно-санитарной охраны, поставленных на кадастровый учёт до 30 января 2014 года, сохраняют статус ограниченных в обороте в силу пп. 1 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ. Такой логический вывод был подтверждён Конституционным судом РФ в ставшем весьма известным Определении от 27 сентября 2018 года № 2369-О/2018 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шахбазова Аристотеля Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 10 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Определение было вынесено Конституционным судом РФ в связи с рассмотрением кассационной жалобы гражданина, которому судами общей юрисдикции было отказано в признании права собственности на земельный участок, расположенный в границах зоны горно-санитарной охраны, созданной до 30 января 2014 года. Отказывая в принятии конституционной жалобы к рассмотрению, Конституционный суд РФ отметил, что правовая норма п. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2023 № 406-ФЗ «…  обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий» и тем самым дал понять, что земельные участки, расположенные в границах второй или третьей зон горно-санитарной охраны, ограничены в обороте.

Таким образом, исходя из позиции Конституционного суда РФ, в основу которой было положено содержание п. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2023 № 406-ФЗ, формально не ограниченными в обороте являются только земельные участки, которые входят в состав второй или третьей зоны горно-санитарной охраны при условии, что такие зоны учреждены (поставлены на кадастровый учёт) после вступления в силу Федерального закона от 28.12.2023 № 406-ФЗ, то есть после 30 января 2014 года.

Следует учитывать, что арбитражные суды и суды общей юрисдикции придерживаются разных подходов по вопросу об ограниченности обороспособности земельных участков, расположенных во второй и третьей зонах горно-санитарной охраны – арбитражные суды следуют позиции, занимаемой Конституционным судом РФ, в то время как суды общей юрисдикции придерживаются точки зрения, что земельные участки, расположенные во второй и третьей зонах горно-санитарной охраны, не являются ограниченными в обороте. Более подробно об этом можно прочитать в статье А. Ардакова «Лечебно-оздоровительные местности и курорты – запрет на привитазацию земли?», которая опубликована на сайте kaplegal.ru и отображает закономерности судебной практики по интересующему нас вопросу по состоянию на 2020 год.

По состоянию на середину 2024 года в общем и целом закономерности судебной практики остались прежними. В частности, суды общей юрисдикции придерживаются мнения о том, что положения правовой нормы п. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ свидетельствуют не об ограниченной оборотоспособности земельных участков, а лишь о сохранении границ соответствующих зон с особыми условиями использования территорий, созданных до вступления в силу вышеуказанного Федерального закона. Так, в частности, такой подход получие своё выражение в кассационном определении Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2023 года по делу № 88а-27930/2023.

Мнение об отсутствии оснований для вывода об ограниченной оборотоспособности соответствующих земельных участков суды общей юрисдикции не в последнюю очередь разделяют в связи с тем, что в Федеральном законе от 04.08.2023 года № 469-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» имеется оговорка (п. 11 ст. 16) о том, что округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов, созданные до вступления в силу Федерального закона от 28.12.20023 № 406-ФЗ, не являются особо охраняемыми природными территориями. Кроме того, суды общей юрисдикции принимают во внимание, что в результате принятия Федерального закона от 04.08.2023 № 469-ФЗ имело место дополнение ст. 10 Федерального закона от 28.12.2023 № 406-ФЗ пунктом 4, который гласит о том, что статус лечебно-оздоровительных местностей и курортов, созданных до дня вступления в силу этого Федерального закона, правовой режим земель и земельных участков в их границах определяется в соответствии с Земельным Кодексом РФ и законодательством о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (имеется в виду Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортов»), которыми не предусмотрено ограничение оборотоспособности земельных участков, расположенных во второй и третьей зоне горно-санитарной охраны. Такого рода подход к разрешению спора был продемонстрирован Пятым кассационным судом общей юрисдикции в кассационном определении от 20 декабря 2023 года по делу № 88А-12290/2023.

Результаты изучения судебной практики свидетельствует о том, что иногда встречаются судебные решения, в которых выражена точка зрения о допустимости предоставления в собственность и аренду земельных участков, расположенных даже в первой зоне горно-санитарной охраны курортов (кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 06.09.2023 по делу № 88а-8724/2023), что, впрочем, не совсем «вяжется» с однозначным запретом на предоставление такого рода земельных участков на каком-либо праве, который установлен п. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ.

В заключением отметим, что арбитражные суды, напротив, продолжают обосновывать позицию об ограниченной оборотоспособности земельных участков, расположенных в границах второй и третьей зон горно-санитарной охраны курортов, ссылкой на Определение Конституционного суда РФ от 27 сентября 2018 года № 2369-О/2018 (например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 мая 2022 года по делу № А32-25303/2021) и отказывают в удовлетворении заявлений о признании незаконными отказов органов публичной власти в предоставлении таких земельных участков в собственность.