Нужно ли вносить плату за землю в случае получения разрешения на использование земель без предоставления земельного участка и установления сервитута?
Чтобы постепенно подобраться к ответу на вопрос, который вынесен в заголовок настоящей заметки, нам сперва необходимо составить исчерпывающий перечень способов оформления земельных отношений из числа предусмотренных действующим земельным законодательством РФ. На сегодняшний день, исходя норм Земельного кодекса РФ, а также норм ряда федеральных законов и подзаконных актов, принятых с целью обеспечения функционирования этих норм, земельные отношения могут быть оформлены путём:
1. Приобретения земельного участка на том или ином праве (право собственности, право аренды, право постоянного бессрочного пользования, право безвозмездного срочного пользования; также некоторые земельные участки, предоставленные до 1993 года, продолжают принадлежать их владельцам на праве пожизненного наследуемого владения);
2. Установления сервитута или публичного сервитута;
3. Оформления права на землю без предоставления земельного участка и установления сервитута, а именно:
3.1. В случае размещения нестационарных торговых объектов – на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов (НТО) и договора на размещение НТО, заключаемого с органом публичной власти (в соответствии с положениями Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»);
3.2. В случае размещения рекламных конструкций – на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе»;
3.3. В случае возведения нестационарных (некапитальных) гаражей или размещения стоянок средств передвижения инвалидов – на основании схемы размещения таких объектов, утверждаемой органом публичной власти (ст. 39.36-1 Земельного кодекса РФ);
3.4. В целях осуществления деятельности, предусмотренной пп. 1-5, 7, 9 п. 1 ст. 39.33 Земельного кодекса РФ – на основании разрешения на использование земель, выдаваемого в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 года № 1244 «Об утверждении Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности»;
3.5. В случае размещения объектов, виды которых установлены постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 – на основании разрешения на использование земель, порядок выдачи которого урегулирован нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (в Калининградской области таким нормативным актом является постановление Правительства Калининградской области от 4 декабря 2015 года № 676 «Об установлении порядка и условий размещения объектов, определенных Правительством Российской Федерации, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичных сервитутов»).
Так выглядит исчерпывающий перечень способов оформления земельных отношлений в Российской Федерации. Иные способы оформления земельных отношлений в нашей стране не предусмотрены.
Если говорить о разрешении на использование земель без предоставления земельного участка и установления сервитута (имеются ввиду как разрешения, выдаваемые в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2014 года № 1244, так и разрешения на использование земель, выдаваемые с целью размещения объектов, перечень которых установлен постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300), то это относительно новая форма оформления земельных отношений, которая была введена в действие с 1 марта 2015 года в связи с вступлением в силу масштабных изменений в земельное законодательство (Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ). В Калининградской области, и, в особенности, в областном центре разрешения на использование земель стали весьма востребованными среди землевладельцев в связи с узакониванием территорий, исторически используемых для размещения ограждений и расположенных за красными линиями улиц. Разрешение на использование земель без предоставления земельного участка и установления сервитута, получение которого не подразумевает возведение объектов капитального строительства (п. 4 ст. 39.33 ЗК РФ), может быть выдано либо на неразграниченные земли, в границах которых земельный участок не сформирован, либо в отношении поставленного на кадастровый учёт земельного участка, но при этом, как следует из названия документа, земельный участок не считается предоставленным на каком-либо праве. Предельная площадь земель, на которые может быть выдано разрешение, нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня не установлена, в связи с чем можно заключить, что путём получения разрешения земельные отношения могут быть оформлены на весьма значительную территорию, которая может нисколько не уступать площади земельного участка, предоставленного на том или ином виде права. С учётом этих обстоятельств возникает закономерный вопрос – должен ли получатель разрешения вносить в орган публичной власти, выдавший разрешение, плату за землю? При поиске ответа на этот вопрос нужно учитывать следующие обстоятельства.
1. Одним из основных принципов, на которых основывается российское земельное законодательство, является принцип платности использования земли (ст. 65 Земельного кодекса РФ). По общему правилу, формами платы за землю являются земельный налог и арендная плата (п. 1 ст. 65 Земельного кодекса РФ). Если обратиться к Налоговому кодексу РФ, то мы увидим, что земельный налог подлежит уплате лицами, владеющими земельными участками на праве собственности, праве постоянного бессрочного пользования и праве пожизненного наследуемого владения (п. 1 ст. 388 Налогового кодекса РФ). Соответственно, арендная плата вносится лицами, являющимися арендаторами земельного участка. Если бы согласно п. 1 ст. 65 Земельного кодекса РФ перечень форм землепользования, за которые должна вноситься плата за землю, исчерпывался вышеуказанными случаями, на вопрос о необходимости внесения платы за землю при наличии разрешения на использование земель можно было бы ответить отрицательно. Вместе с тем, если обратиться к действующей редакции п. 1 ст. 65 Земельного кодекса РФ, можно убедиться в том, что за использование земель может взиматься специальная плата, которая не сводится к земельному налогу и арендной плате. В частности, на сегодняшний день такой платой является плата за земли, предоставленные в соответствии со схемой, утверждённой органом публичной власти (по аналогии со схемой размещения нестационарных торговых объектов) с целью размещения некапитальных гаражей или стоянок для средств передвижения инвалидов (ст. 39.36-1 земельного кодекса РФ). Таким образом, формально законодатель допускается взимание платы за землю, которая не является арендной платой и земельным налогом.
Вместе с тем, такой способ оформления земельных отношений как получение разрешения на использование земель без предоставления земельного участка и установления сервитута имеет некоторые отличительные особенности.
2.1. Первая из особенностей состоит в том, что разрешение на использование земель не является правоустанавливающим документом на землю. Такая позиция единогласна разделяется судами (например, постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2021 № 21АП-1078/2021 по делу № А84-2316/2020). В свою очередь, Министерство экономического развития РФ в письме от 16 марта 2016 года № ОГ-Д23-3182 «О порядке строительства, государственного кадастрового учета и государственной регистрации объектов недвижимости» отметило, что «… разрешение на использование земель или земельного участка не является правоустанавливающим документом на земельный участок, поскольку такое решение не устанавливает вид права на земельный участок и не подлежит государственной регистрации». Таким образом, в силу этого на основании разрешения на использование земель не может быть зарегистрировано право собственности на какие-либо объекты недвижимости (впрочем, из своего опыта муниципальной службы мне достоверно известно, что в Калининградской области единичные случаи регистрации прав на объекты недвижимости на основании разрешений на использование земель всё-таки имели место).
2.2. Вторая особенность разрешения на использование земель логически вытекает из первой и состоит в том, что наличие выданного разрешения на использование земель не препятствует предоставлению другому лицу земельного участка в границах территории, на которое выдано разрешение. То есть, иными словами, тот факт, что вы оформили земельные отношения путём получения разрешения на использование земель, не означает, что вы забронировали за собой эту территорию (как это имеет место в случае предоставления земельного участка, если учитывать, что противоречие прав на землю не допускается) – орган публичной власти вполне может предоставить в границах соответствующей территории полноценный земельный участок другому лицу. Данный вывод следует из п. 2 ст. 39.34 Земельного кодекса РФ, которым установлено, что с момента предоставления земельного участка другому лицу разрешение на использование земель утрачивает силу.
Таким образом, с одной стороны, законодатель допускается установление специальной платы за землю, которая не сводится к земельному налогу и арендной плате, с другой стороны, разрешение на использование земель не является правоустанавливающим документом на землю и может быть легко упразднено в случае предоставления земельного участка в границах территории, на которое выдано разрешение, другому физическому или юридическому лицу.
На сегодняшний день по интересующему нас вопросу официально признанной является точка зрения, согласно которой за использование земель на основании разрешения без предоставления земельного участка и установления сервитута плата не взимается, то есть землепользование осуществляется бесплатно. В частности, такую точку зрения разделяет Министерство экономического развития РФ, которое в письме от 14 октября 2016 г. № Д23и-4886 «Относительно платности использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления и установления в отношении них сервитута в случаях, предусмотренных подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации», с учётом вышеуказанных особенностей данного способа оформления земельных отношений, пришло к выводу, что «… использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута во всех случаях, предусмотренных статьей 39.33 Земельного кодекса, осуществляется бесплатно». Мнение о бесплатности пользования землёй на основании разрешения разделяют и суды, в том числе, арбитражные суды. Так, например, в постановлении от 31 июля 2023 года по делу № А40-251152/22 9-й арбитражный апелляционный суд отметил, что «использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута в целях, указанных в пп.пп 1 – 5 п. 1 ст. 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, осуществляется бесплатно». Иные позиции органов исполнительной, законодательной и судебной власти по настоящему вопросу мною пока что не встречались.
Таким образом, на сегодняшний день можно исходить из того, что использование земель или земельных участков на основании разрешения без предоставления земельного участка и установления сервитута осуществляется на бесплатной основе. Однако уровень правовой защищённости получателя разрешения является относительно невысоким, если учитывать, что право на использование земель, возникшее на основании такого разрешения, может быть прекращено в случае предоставления другому лицу земельного участка в границах территории, на которую выдано разрешение.