Конституционный суд РФ признаёт противоречащими Конституции РФ положения ст. 39.20 Земельного кодекса РФ в той мере, в которой этой правовой нормой допускается отказ в предоставлении земельных участков под существующие гаражи, если они полностью или частично расположены под землёй
В период времени с февраля 2014 года по июнь 2017 года я являлся сотрудником отдела правоустанавливающих документов под существующими объектами управления земельных отношений комитета муниципального имущества и земельных ресурсов калининградской городской администрации и курировал гаражное направление. В силу этого мне приходилось неоднократно готовить правоустанавливающие документы, на основании которых граждане без торгов приобретали земельные участки под существующими гаражами, в отношении которых за ними было зарегистрировано право собственности. Исходя из замысла, который был заложен законодателем в ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, которой урегулирован порядок приобретения земельных участков под существующими объектами недвижимости, при введении этой правовой нормы в действие, эта правовая норма рассчитана на ситуации, когда земельный участок, находящийся в публичной собственности, запрашивается под объект, расположенный на земной поверхности. Вместе с тем, на практике иногда возникают ситуации, когда земельные участки запрашиваются под объекты, которые полностью или частично расположены под землёй. Рано или поздно в судебной практике должен был возникнуть вопрос о применимости положений ст. 39.20 Земельного кодекса РФ к ситуациям, когда лицом, запрашивающим земельный участок в собственность или аренду без проведения торгов, является собственник объекта, расположенного ниже уровня земли. И такой прецедент в конечном итоге возник.
Предпосылкой для вынесения Конституционным судом РФ постановления от 11 июня 2024 года № 29-П/2024 стала ситуация, в которой оказался гражданин И.А. Ермак, который приобрёл гараж, большая часть которого оказалась расположенной под земной поверхностью (выше поверхности земли расположена только крыша гаража). Руководствуясь ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, гражданин И.А. Ермак обратился в суд с иском о признании права собственности на земельный участок, сформированный под гаражом, и добился успеха в суде первой инстанции. Однако суд апелляционной инстанции – Верховный суд Республики Хакасия, решение суда первой инстанции отменил, придя к выводу, что положения ст. 39.20 Земельного кодекса РФ не могут распространяться на случаи предоставления земельных участков под объекты, которые расположены ниже поверхности земли. Не добившись успеха в кассационных инстанциях, И.А. Ермак обратился с конституционной жалобой на положения ст. 39.20 Земельного кодекса РФ в Конституционный суд РФ, где добился успеха.
Сперва Конституционный суд РФ заострил внимание на том, что, формально, исходя из положений ст.ст. 260, 261 Гражданского кодекса РФ и официального определения земельного участка, которое закреплено в п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ, законодатель понимает под земельным участком только «часть поверхности земли» – так называемый почвенный слой. Однако, в последующем Конституционный суд РФ приходит к выводу, что условием предоставления земельного участка под существующий объект недвижимости в соответствии со ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, в которой воплощается принцип единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, не является нахождение такого объекта исключительно на земной поверхности – акцент должен быть сделан на том, что объект недвижимости расположен в границах земельного участка, то есть в границах проекции соответствующей геометрической фигуры. В основу данного промежуточного вывода Конституционным судом РФ были положены следующие соображения:
– наличие в ст. 39.20 Земельного кодекса РФ пункта 15, согласно которому данная статья также применяется в случае предоставления земельного участка под гаражным комплексом, в котором находятся машино-места, нередко расположенные ниже уровня земли;
– согласно понятию сооружения, которое содержится в пп. 23 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», сооружение есть результат строительства, представляющий собой объёмную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и подземную части;
– классификатор видов разрешённого использования земельных участков, в котором предусмотрен такой вид разрешённого использования как «хранение автотранспорта» (код 2.7.1), допускает использование земельного участка, в том числе, для подземных гаражей.
Вместе с тем, признав, что ст. 39.20 Земельного кодекса РФ не исключает предоставление земельных участков под объекты, полностью или частично расположенные ниже земной поверхности, Конституционный суд РФ признал особую специфику ситуаций, когда гаражи расположены ниже поверхности земли таким образом, что пространство над крышей таких гаражей не имеет функционального значения, связанного с эксплуатацией гаража, а предназначено для широкого круга иных целей, в том числе, для использования неограниченным кругом лиц. Так, в частности, Конституционный суд РФ отметил, что «… особенность земельных участков с подземными гаражами и другими подземными сооружениями заключается в том, что крыши данных сооружений могут служить автостоянкой, дорогой, пешеходной зоной, местом для размещения садово-парковых насаждений, детских и спортивных площадок, иных публично значимых объектов, обычно не имеющих признаков недвижимого имущества и не связанных с функциональным назначением подземного сооружения. Как и наземные здания и сооружения, земельные участки под которыми можно использовать лишь в соответствии с основным и вспомогательным видом разрешенного использования, частично или полностью подземные сооружения не предполагают использования расположенных под ними земельных участков в иных целях, но на их крыше или на грунте над ней образуется пространство, которое, будучи технически частью подземного сооружения, внешне может ассоциироваться с участком земной поверхности и использоваться в целях, расходящихся с функциональным предназначением подземных сооружений, в том числе гаражей».
Далее, отметив, что в силу оговорки в п. 1.1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ наличие права собственности на объект недвижимости само по себе не является непременным основанием для приобретения земельного участка под таким объектом во всех без исключения случаях (имеется в виду ситуации, когда владелец объекта недвижимости вправе рассчитывать на оформление земельных отношений только путём получения разрешения на использование земель без предоставления земельного участка и установления сервитута), Конституционный суд РФ приходит к заключению, что хотя положения ст. 39.20 не исключают возможность предоставления земельного участка под существующий подземный или частично подземный объект, в ситуации, когда крыша подземного или частично подземного гаража имеет двойное назначение, и одно из таких назначений не имеет отношения к обслуживанию гаража, отказ в предоставлении земельного участка может быть признан обоснованным. Приведём цитаты из решения Конституционного суда РФ без изъятий:
– «В то же время если допустимо использование крыши гаража, имеющей двойное назначение, в иных – обыкновенно публичных – целях, которые расходятся с функциональным предназначением гаража, то передача участка в собственность или в аренду может получить другую оценку. Когда расположение подземных гаражей (гаражных комплексов), конструктивные особенности конкретного гаража предполагают, что их эксплуатация не препятствует размещению на их крыше иного объекта (например, спортивной или детской площадки) либо общественного пространства (садово-парковых насаждений) в районе жилой застройки, тогда отказ в передаче участка и сохранение права публичной – государственной или муниципальной – собственности на участок будет в большей степени способствовать балансу частных и общих интересов».
– «Во всяком случае вопрос о предоставлении участка должен разрешаться с учетом разумной дифференциации, опирающейся на сбалансированное сочетание интересов собственников гаражей и расположенного над ними пространства, а также принимая во внимание публичные нужды».
В дальнейшем Конституционный суд РФ определил основополагающий критерий, который должен лежать в основе усмотрения суда при оценке правомерности правопритязаний собственников подземных гаражей на приобретение сформированных в границах таких гаражей земельных участков: «… если расположенная над поверхностью земли часть гаража в силу конструктивных особенностей и материала кровли исключает использование участка (фактически – крыши гаража) в общественных целях, то нет разумных оснований для отказа в применении оспариваемых норм в системной связи с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и, следовательно, для отказа в передаче участка собственнику гаража на праве собственности или на праве аренды».
Таким образом, основным критерием является совместимость эксплуатации конструкций гаража, расположенных под землёй полностью или частично, с использованием территории, расположенной над строением гаража, в иных и, в том числе, общественных целях. Если эксплуатация подземных или частично подземных конструкций гаража с использованием соответствующей территории в общественных целях несовместима, предоставление земельного участка под существующий подземный гараж правомерно. Напротив, по логике Конституционного суда РФ, если подземная или частично подземная часть конструкций сооружения гаража может эксплуатироваться без задействования расположенного над ними пространства (например, если над крышей гаража расположена детская площадка или прогулочная дорога), образование и предоставление земельного участка является необоснованным. При этом вопрос о правомерности или неправомерности предоставления земельного участка должен во всяком случае решаться с учётом баланса частных и публичных интересов.
В итоге в положениях п. 3 ст. 6 и п. 1 ст. 39.20 Земельного кодекса РФ Конституционный суд РФ усмотрел отсутствие необходимой правовой определённости в вопросе «… о предоставлении земельного участка в собственность или в аренду лицам, являющимся собственниками частично или полностью подземных гаражей (гаражных комплексов), которые расположены в границах таких участков, отвечают признакам объекта недвижимого имущества и зарегистрированы в установленном порядке», и возложил на законодателя обязанности внести соответствующие изменения.
С моей точки зрения, в случае с проанализированным постановлением Конституционного суда РФ от 11 июня 2024 года № 29-П/2024 «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 6 и пункта 1 статьи 3920 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.А.Ермака» имеет место акцентуация отнюдь не новой, но крайне релевантной и злободневной юридической проблемы, сводящейся в вопросу о том, допустимо ли в рамках статьи 39.20 Земельного кодекса РФ предоставление земельного участка не под существующие объекты, а «над существующими объектами», если таковые расположены ниже поверхности земли. Из своего опыта муниципальной службы мне достоверно известно, что вопрос о правомерности предоставления земельных участков под объектами, расположенные полностью или частично под землёй, возникал в административной практике органов местного самоуправления и ранее, но решался исключительно по наитию, без чётких «руководящих инструкций». Теперь нам необходимо дождаться того момента, когда федеральный законодатель внесёт необходимые изменения в положения ст. 39.20 Земельного кодекса РФ и устранит неопределённость, наличие которой было признано Конституционным судом РФ.