29
Сен

Конституционный суд РФ постановил, что даже если вышестоящий орган публичной власти в установленный законом срок не направляет положительное заключение по проекту генерального плана, предусматривающему включение земель лесного фонда в границы населённого пункта, генеральный план не считается согласованным

После двухмесячного перерыва Конституционный суд РФ опубликовал очень важное постановление по вопросу, касающемуся порядка принятия генеральных планов муниципальных образований, в котором также затрагиваются особенности правового статуса земель лесного фонда и лесов в целом. Речь идёт о постановлении от 22 сентября 2023 года № 45-П «По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области». На предмет соответствия Конституции РФ высшей судебной инстанцией страны проверялись положения п.п. 7-8 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ, которыми предусмотрено, что:

– проект генерального плана поселения, муниципального округа и городского округа в обязательном порядке подлежит согласованию с компетентным федеральным органом исполнительной власти, а также высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, в течение 30 дней с момента получения этими структурами проекта генерального плана,

– в случае, если в течение 30-дневного срока какое-либо заключение на проект генерального плана от указанных структур не поступает, генеральный план считается согласованным по умолчанию.

На протяжении длительного времени содержание правовых норм п.п. 7-8 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ не вызывало каких-либо нареканий у правоприменителей, однако в 2021 году возник прецедент, который поставил под сомнение целесообразность оставления без изменений положения дел, при которой генеральный план считается согласованным только лишь в случае отсутствия реакции со стороны вышестоящих публичных структур (так называемое «молчаливое согласие»).

В далёком 2009 году, когда правовые нормы п.п. 7-8 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ уже действовали, Собрание депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области утвердило Генеральный план, который предусматривал включение в границы городского округа (город Кыштым) земель, отнесённых к категории «земли лесного фонда». До своего утверждения, в силу п.п. 7-8 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ, проект генерального плана был своевременно направлен на согласование в Министерство регионального развития РФ и в Правительство Челябинской области, однако в установленный законом срок какое-либо заключение по проекту генерального плана эти структуры не направили, в связи с чем 23 декабря 2009 года генеральный план города Кыштыма был утверждён.

В связи с тем, что включение земель лесного фонда в границы населённого пункта неизменно обуславливает целый ряд крупных юридических проблем, в 2021 года Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением о признании генерального плана в соответствующей части незаконным. В декабре 2021 года Челябинский областной суд в удовлетворении административного искового заявления отказал, сославшись на то, что формально процедура принятия генерального плана была соблюдена. Однако, в марте 2022 года Второй апелляционный суд общей юрисдикции решение суда первой инстанции отменил и признал генеральный план в части включения земель лесного фонда в границы городского округа незаконным – в связи с неполучением положительного заключения от вышестоящих публичных структур. В кассационной инстанции апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции устояло. Судья Верховного суда РФ в передаче кассационной жалобы на рассмотрение в заседании Судебной коллегии Верховного суда РФ отказал, вследствие чего Собрание депутатов Кыштымского городского округа обратилось в Конституционный суд РФ с просьбой проверить конституционность п.п. 7-8 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ постольку, поскольку имеется правовая неопределённость, можно ли считать согласованным проект генерального плана, предусматривающий включение земель лесного фонда в границы населённого пункта, в том случае, если компетентные публичные структуры в установленный законом срок не направили ни положительного, ни отрицательного заключения по такому проекту.

Конституционный суд РФ охотно принял жалобу к рассмотрению, поскольку включение земель лесного фонда в границы населённого пункта действительно поднимает целый пласт крайне чувствительных юридических вопросов, которые не могут быть просто так оставлены без внимания. О каких юридических вопросах идёт речь?

1. Исходя из содержания п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в Российской Федерации перевод земель и земельных участков из одной категории в другую может осуществляться не только путём принятия органом публичной власти правового акта о таком переводе, но и путём изменения границ населённого пункта за счёт включения тех или иных земель в границы населённого пункта или их исключения из границ населённого пункта. При этом, по смыслу нынешней редакции п. 1 ст. 84 Земельного кодекса РФ, а также ранее действовавшей редакции этой правовой нормы, установление или изменение границ населённого пункта осуществляется путём утверждения или изменения генерального плана городского округа. Таким образом, в случае с принятием генерального плана, предусматривающего включение земель лесного фонда в границы городского округа, имеет место полноценный перевод земель из категории «земли лесного фонда» в категорию земель «земли населённых пунктов».

2. Далее, в силу п. 6 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ по истечении одного календарного года с момента включения земель, отнесённых к категории «земли лесного фонда» в границы населённого пункта, в правила землепользования и застройки соответствующего населённого пункта могут быть внесены изменения в части градостроительных регламентов, что открывает возможность отнесения земельных участков, ранее входившихся в границы земель лесного фонда, к территориальным зонам, в которых допускается возведение жилой застройки, а также объектов производственного назначения, что – по мнению Конституционного суда РФ (страница 15 постановления) – снижает уровень защищённости лесного фонда страны, если учитывать, что в границах земель населённых пунктов не действуют гарантии, направленные на защиту лесного фонда, установленные ст. 21 Лесного кодекса РФ.

3. Включение земель лесного фонда в границы населённого пункта представляет собой чувствительное вторжение в правоотношения собственности, поскольку в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Таким образом, утвердив генеральный план, Собрание депутатов города Кыштыма совершило юридическое посягательство на собственность Российской Федерации.

Приняв во внимание вышеуказанные соображения, а также с учётом вытекающей из норм Конституции РФ значимости лесного фонда для общества и народов России в целом, Конституционный суд РФ пришёл к выводу, что несогласование проекта генерального плана вышестоящей публичной структурой (так называемое «молчаливое согласие») не свидетельствует о том, что генеральный план может быть утверждён: «Если предполагается изменение территории населенного пункта путем включения в неё земель лесного фонда, необходимо согласовывать это с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку утверждение генерального плана влечет перевод земель из одной категории в другую. В связи с этим орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без положительного заключения на проект». По мнению Конституционного суда РФ, в случае неполучения какого-либо заключения в предусмотренный законом срок орган местного самоуправления должен предпринимать действие, направленные на выяснение позиции вышестоящих структур относительно генерального плана. «При неполучении в установленный срок положительного заключения он обязан проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на проект, направленный на согласование в уполномоченный орган государственной власти» – отметил Конституционный суд РФ.

В том же случае, если вышестоящая публичная структура откровенно уклоняется от дачи заключения по проекту генерального плана, то, по мнению Конституционного суда РФ, орган местного самоуправления вправе обжаловать соответствующее бездействие в порядке административного судопроизводства.

В своём постановлении Конституционный суд РФ затронул ещё один интересный и немаловажный аспект. Речь идёт о том, что не все земли лесного фонда, включённые в границы населённого пункта, одинаково ценны по своим качествам и значимы с точки зрения общественного «запроса» на их возвращение в состав прежней категории земель. Дело в том, что земли лесного фонда подразделяются на лесные земли и нелесные земли (ст. 6.1 Лесного кодекса РФ). Согласно п.п. 2, 3 ст. 6.1 Лесного кодекса РФ:

– на лесных землях расположены леса и земли, предназначенные для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие),

– к нелесным относятся земли, необходимые для освоения лесов (просеки, дороги и другие), и земли, неудобные для использования (болота, каменистые россыпи и другие).

Поскольку ценность этих земель различна, то, по мнению Конституционного суда РФ, при рассмотрении вопроса о признании незаконным решения органа местного самоуправления, которым генеральный план утверждён без согласования с вышестоящей публичной структурой при формальном соблюдении этой процедуры, суду надлежит проявлять разборчивость и учитывать обстоятельства каждой конкретной ситуации. Конституционный суд РФ предостерегает суды, рассматривающие вопрос о незаконности генеральных планов в ситуациях, аналогичных рассматриваемой, от проявления формального подхода, отметив, что суд «…должен оценить последствия такого решения (решение об утверждении генерального плана – прим. В.А. Шефер) для граждан и юридических лиц, проживающих или осуществляющих деятельность на территории данного населенного пункта, и самостоятельно разрешить вопрос о допустимости принятия решения, влекущего возврат соответствующих земельных участков в состав земель лесного фонда, на основе баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий Российской Федерации в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и права частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населенного пункта), с другой стороны.

В итоге положения п.п. 7, 8 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ были признаны соответствующими Конституции РФ, однако Конституционный суд РФ определил для этих правовых норм специфическое толкование для случаев, когда осуществляется принятие генерального плана муниципалитета, предусматривающего включение земель лесного фонда (лесных участков) в границы населённого пункта.