В 2025 году в градостроительном законодательстве Российской Федерации может появиться новый термин – «мастер-план»

Правовой статус и перспективы освоения территории, являющейся объектом публичного права и выступающей частью населённого пункта или межселённой территории, определяется целым комплексом документов, имеющих статус нормативных правовых актов – документацией по планировке территории, документом градостроительного зонирования и документом территориального планирования. Как мне недавно удалось выяснить по итогам ознакомления с интернет-периодикой, вследствие повышения качества осуществления градостроительной политики в крупных городах нашей страны возникли предпосылки для пополнения перечня документов, определяющих статус публичных территорий, ещё одним документом, именуемым «мастер-планом». Однако, для того чтобы подобраться к мастер-плану предлагаю кратко и тезисно рассмотреть функции, которые выполняют ныне существующие документы, определяющие правовой статус объектов публичного права.

1. Проект межевания территории (ст. 43 Градостроительного кодекса РФ)

Основное назначение проекта межевания, который выступает разновидностью  документации по планировке территории, состоит в установлении красных линий, в определении градостроительных решений относительно границ существующих, преобразуемых или вновь образуемых земельных участков, а также разрешённого использования вновь образуемых земельных участков. Проект межевания территории отражает намерения органа публичной власти относительно того, как должны выглядеть границы земельных участков, расположенных в границах территории, на которую утверждён проект межевания, и каким должен быть вид разрешённого использования образуемых земельных участков. В отдельных случаях проект межевания может содержать решения относительно резервирования земельных участков, которые планируется образовать в будущем, для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, проект межевания содержит сведения о земельных участках, которые планируются к изъятию для государственных или муниципальных нужд. Проект межевания территории может быть утверждён в качестве отдельного документа или в составе проекта планировки территории.

2. Проект планировки территории (ст. 42 Градостроительного кодекса РФ)

Назначение проекта планировки территории, который также выступает разновидностью документации по планировке территории, состоит, в первую очередь, в определении границ элементов планировочной структуры, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также в определении порядка и очередности перспективного освоения конкретной территории путём её застройки. Документ, в котором содержится перечень объектов, которые планируется возвести в границах соответствующей территории, называется Положением о характеристиках планируемого развития территории (пп. 2 п. 3 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ). Порядок реализации замысла муниципалитета по перспективному освоению (перспективной застройке) территории, на которую разработан проект планировки, излагается в такой составной части проекта планировки как Положение об очерёдности планируемого развития территории. Проектом планировки, как и проектом межевания, также могут быть установлены красные линии («разбивочный чертёж красных линий»). К числу важных подразделов проекта планировки территории относится, в том числе, схема организации движения транспорта.

Таким образом, проект планировки – это документ, который содержит подробные сведения относительно содержания и последовательности освоения конкретной территории.

3. Правила землепользования и застройки (гл. 4 Градостроительного кодекса РФ)

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Содержание правил землепользования и застройки – это, прежде всего:

– карта градостроительного зонирования, отображающая местоположение территориальных зон;

– карта зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ);

– градостроительные регламенты для территориальных зон, в которых указывается перечень видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые допустимы в границах соответствующих территориальных зон, а также являющиеся составной частью градостроительных регламентов предельные параметры разрешённого строительства (отступы до границы земельного участка и красной линии, процент предельно допустимой застройки земельного участка, минимальные и максимальные размеры земельных участков и другие нормативы).

Проект межевания территории и проект планировки территории должны строго соответствовать правилам землепользования и застройки.

4. Генеральный план (ст. 23 Градостроительного кодекса РФ)

Генеральный план – это документ территориального планирования, который возглавляет иерархию документов, определяющих правовой статус территории городского округа, и, по сравнению с проектом планировки, содержит менее подробные и более укрупнённые показатели относительно освоения городской территории. Это означает, что генеральному плану должны соответствовать проекты межевания, проекты планировки, а также правила землепользования и застройки. Основное содержание Генерального плана приходится на карту границы населённых пунктов (генеральным планом устанавливаются границы населённого пункта), карту функционального зонирования, которой определяется местоположение функциональных зон (карте функционального зонирования должна соответствовать карта градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки), а также Положение о территориальном планировании. Значение Положения о территориальном планировании состоит в том, что в нём определён перечень объектов местного значения, а также объектов федерального и регионального значения, которые должны быть возведены в границах муниципалитета. Соответственно, на картах генерального плана подлежит отображению местоположение объектов федерального, регионального и местного значения, которые планируется возвести.

5. Единый документ градостроительного зонирования и территориального планирования (ст. 28.1 Градостроительного кодекса РФ)

Возможность утверждения единого документа градостроительного зонирования и территориального планирования была введена Федеральным законом от 19.12.2022 № 541-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Как следует из названия такого документа, единый документ объединяет в себе функции правил землепользования и застройки и генерального плана. Согласно правовой норме п. 1 ст. 28.1 Градостроительного кодекса РФ на сегодняшний день в качестве единого документа может фигурировать только генеральный план городского или муниципального округа.

Вскоре перечень вышеуказанных документов будет дополнен таким документом, определяющим перспективы и особенности процесса освоения городской территории, как мастер-план. На сегодняшний день термин «мастер-план» в градостроительном законодательстве  официально не содержится, однако, согласно публикациям в СМИ, соответствующий законопроект уже разрабатываются, а сами мастер-планы уже существуют. Так, например, в 2019 году в Калининграде был представлен мастер-план острова Октябрьского в Калининграде, с которым можно ознакомиться по ссылке https://gov39.ru/upload/iblock/ba1/mp.pdf. Ознакомление с этим мастер-планом позволяет прийти к следующим умозаключениям:

– мастер-план подразумевает максимальную креативность и ставку на внешнюю привлекательность содержащихся в нём материалов;

– по сравнению с генеральным планом мастер-план носит менее формализованный характер, многие разделы мастер-плана лишены жёстких и формально-определённых правовых норм, характерных для правил землепользования и застройки, а также генерального плана. Мастер-план задуман как концепция освоения публичной территории;

– при этом мастер-план всё же содержит определённое количество нормативных положений, которые обычно рассредоточены по градостроительным регламентам, местным и региональным нормативам градостроительного проектирования, Генплану, СП и СНиП.

При внедрении конструкции мастер-плана в ткань российского градостроительного права законодателю придётся проявить изрядное искусство для того, чтобы мастер-план не превратился в пятое колесо в телеге, ведь до настоящего времени правоприменители вполне успешно обходятся существующими юридическими конструкциями (проект межевания, проект планировки, правила землепользования и застройки, генеральный план, схема территориального планирования). Кроме того, содержание мастер-плана, облечённое в нормы правового акта, должно быть таким, чтобы содержащиеся в нём положения были принципиальны исполнимыми, а не выступали в качестве «общих фраз» и «размытых формулировок». Одним словом, намерение законодателя официально ввести в оборот юридическую конструкцию мастер-плана предполагает проведение скурпулёзной правотворческой работы.