В России до 1917 года разрешённое использование земельного участка именовалось  «хозяйственным назначением земли»

Разрешённое использование земельного участка является одной из важнейших категорий земельного права, ведь именно разрешённое использование (наравне с целевым назначением, которое дифференцируется в зависимости от категории земель) во многом определяет правовой режим использования земельного участка, что напрямую следует из пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ. Фактическое использование земельного участка должно строго соответствовать разрешённому использованию – такова аксиома, подкреплённая положениями ст. 8.8 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за использование земельного участка не в соответствии с его разрешённым использованием.

Термин «разрешённое использование земельного участка» на законодательном уровне был впервые введён в оборот с принятием Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Так, в соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ разрешённое использование, наравне с категорией земель, было отнесено к числу основных сведений о земельных участках, подлежащих внесению в Единый государственный реестр земель. Земельные юристы, а также чиновники органов государственной власти и местного самоуправления, прекрасно помнят несколько аляповатые (с позиции современных стандартов, по которым составляются выписки из ЕГРН) выписки из земельного кадастра недвижимости, в которых неизменно отображались в основном казуистично сформулированные виды разрешённого использования земельных участков. С утратой силы вышеуказанного федерального закона в связи со вступлением в силу с 1 марта 2008 года Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (этот федеральный закон в настоящее время имеет название «О кадастровой деятельности») разрешённое использование земельного участка было отнесено уже не к основным, а к дополнительным сведениям о земельном участке, отображаемым в государственном кадастре недвижимости (пп. 14 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ). К настоящему времени в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» разрешённое использование земельного участка продолжает удерживать статус дополнительных сведений, отображаемых в кадастре недвижимости (пп. 4 п. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ), при этом надо учитывать, что по действующему законодательству виды разрешённого использования устанавливаются не только для земельных участков, но и для объектов капитального строительства.

Для понимания преемственности развития институтов и категорий земельного права есть смысл обратиться к их аналогам, которые существовали в законодательстве Российской Империи до падения монархии в 1917 году. Как отмечалось мною ранее в некоторых статьях, опубликованных в 2023 году, в которых рассматривались закономерности судебной практики Правительствующего Сената Российской Империи, в дореволюционном законодательстве земельное право не было кодифицированной отраслью права. Нормы земельного права были рассредоточены по разным нормативным правовым актам (например, Строительный устав, Лесной устав, законы Межевые). Многие важные институты земельного и градостроительного права Императорской России, как, например, институт самовольной стройки, не были урегулированы в законодательстве. Это касается и многих понятий и категорий земельного права – многие аналоги тех понятий и категорий, которые мы используем сегодня, в законодательстве Российской Империи попросту отсутствовали. Так обстояло дело и с категориями, сопоставимыми с разрешённым использованием земельных участков. В законодательстве Царской России такую категорию обнаружить не получится, однако изучение судебной практики гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената (высший орган судебной власти с 1864 по 1917 год) позволяет установить, что в юридическом лексиконе всё-таки присутствовал термин, сопоставимый с разрешённым использованием земельного участка – таким термином был термин «хозяйственное назначение земли». Однако, прежде чем мы обратимся к соответствующим судебным актам, необходимо принять во внимание некоторые обстоятельства.

Одно из важнейших расхождений между действующим российским земельным правом и земельным правом Царской России заключалось в том, что в период до 1917 года проводилось разграничение между несколькими типами землевладений. Так, в действующем российском земельном праве предусмотрен только один тип землевладения – земельный участок, выступающим объектом земельных отношений (пп. 2 п. 1 ст. 6 Земельного кодекса РФ) (надо напомнить, что выделяются ещё лесные участки, но это подтип земельных участков). Вне зависимости от того, какие объекты расположены на земельном участке, будь то жилой дом, многоквартирный дом, церковь или административное здание, вне зависимости от вида разрешённого использования и категории земель, мы всегда имеет место с земельным участком. Напротив, в Российской Империи в зависимости от субъекта права и исторических особенностей становления того или иного института выделялись различные типы землевладений как самостоятельные объекты земельных отношений. Приведу один наиболее ярко выраженный пример – в силу различной истории становления поместье (выделялись служилым людям за их нахождение на государственной службе), с одной стороны, и, вотчина, с другой стороны, до поры до времени были разными типами  землевладений (земельных участков) и отличались различным правовым режимом землепользования. Окончательное устранение различий между поместьями и вотчинами произошло только в 1731 году. 17 марта 1731 года российской императрицей Анна Иоановной был издан Указ, согласно которому поместья и вотчины следовало именовать одним термином – «вотчина», отнесённой к числу недвижимых имений. При этом совершенно очевидно, что до устранения различий между поместьем и вотчиной в 1731 году какая-либо процедура, с помощью которой было бы возможно из поместья сделать вотчину, либо из вотчину поместье, была совершенно немыслимой. Однако, если переносить вышеуказанные различия на существующие ныне условия, можно утверждать, что различия между типами землевладений в земельном законодательстве до 1917 года в какой-то степени можно сопоставить с существующими в наше время различиями в правовом режиме земельных участков, обусловленных различными видами разрешённого использования. При таких обстоятельствах нас интересует вопрос о том, допускалось ли по российскому праву, действовавшему до 1917 года, изменение хозяйственного назначения земли в пределах землевладения одного и того же типа. Для этого нам нужно обратиться к следующему судебному прецеденту.

Юзефа Мярковская из города Несвижа (ныне город в Минской области Республики Беларусь) выступала наследником своего мужа Ивана Мярковского, который сделал завещательное распоряжение о недвижимых имениях, состоящих из пахатных, сенокосных и усадебных земель. То есть, попростя говоря, Мярковский завещал своей жене поместье из пахотных, сенокосных и усадебных земель. Проблема состояла в том, что Иван и Юзефа Мярковские были по национальности поляками, которым в соответствии с законодательством (2-е примечание к ст. 698 тома X Свода законов Российской Империи) допускалось приобретать поместья только посредством наследования по закону, а не по завещанию. Ввиду этих обстоятельств Минский окружной суд завещание Ивана Мярковского не утвердил. Апелляционная инстанция в лице Виленской судебной палаты решение суда первой инстанции оставила без изменения. При этом Виленская судебная палата руководствовалась признаками поместья, которые были определены решением Общего собрания Правительствующего Сената № 17 за 1893 год. Согласно этому решению землевладение должно было считаться поместьем при условии, что оно было в своё время населено крестьянами, по которым состоялся выкуп, или владельцам которых (крестьян) были дарованы законом или привилегиями особые права. Однако, этим же решением Общего собрания Правительствующего Сената был предусмотрен ещё один признак поместья – наличие в нём усадебной, пахатной и сенокосной земли при нахождении поместья в границах городской черты. Таким образом, Юзефа Мярковская была заинтересована в том, чтобы доказать необоснованность причисления завещанных ей земель к понятию поместья. В связи с этим, отталкиваясь от того, что завещанный объект недвижимости формально отвечал признаками поместья по второму критерию (усадебная, пахотная и сенокосная земля), представитель Мярковской настаил в суде апелляционной инстанции сделал ставку на том, что землевладение может считаться таковым только при наличии первого критерия, касающегося населения крестьянами. На определение Виленской судебной палаты Мярковская подала кассационную жалобу в Правительствующий Сенат, который сразу же обозначил основной вопрос, подлежащий исследованию: «Следует ли признать землю во владельческом городе помещичьею только на том основании, что она принадлежит дворянину и состоит из усадебной, пахотной и сенокосной земли, хотя и находится в пределах городской черты?» (в этом проявляется исключительно высокий уровень юридической техники сенаторов, используемой при подготовке текстом решений).

Правительствующий Сенат отменил определение Виленской судебной палаты как незаконное и направил дело на новое рассмотрение в другой департамент этой же палаты (решение Правительствующего Сената от 10 декабря 1897 года № 78). В основу мотивировочной части рассматриваемого нами решения Сенатом был положен довод следующего содержания: «Само по себе хозяйственное назначение земли – признак слишком случайный, временный и неустойчивый (сегодня земля пашется, а завтра она может быть застроена), чтобы им могли определяться установившиеся в законе термины и сопряжённые с ними частные права». На основе этого вывода сенаторы пришли к заключению, что вопрос о причислении завещанных Мярковской имений к поместью должен был разрешаться в зависимости от того, «… принадлежали ли когда-либо к этому имуществу крестьяне или чиншевики, или были присвоены владельцам его какие-либо особые права». Таким образом, сенаторы отвергли признак хозяйственного назначения земли как критерий, указывающий на принадлежность землепользования к поместью.

Какие выводы можно почерпнуть из проанализированного решения Правительствующего Сената? Выводы сводятся к тому, что:

– если в настоящее время разрешённое использование земельного участка – это официальная юридическая категория, которая отражается в государственном кадастре недвижимости и определяет правовой режим земельного участка, то в земельном законодательстве Российской Империи хозяйственное назначение земли было неофициальным признаком, который в земельном кадастре никоим образом не фиксировался;

– неофициальный статус категории «хозяйственное назначение земли» закономерно образом обуславливал и то, что собственник земельного участка имел право по своему усмотрению изменять фактическое использование при отсутствии необходимости согласования таких действий с какими-либо публичными структурами.

Поскольку в российском законодательстве до 1917 года имела место диффиренциация между различными видами землевладений, можно заключить, что изменение хозяйственного назначения земли могло осуществляться только в пределах землепользований одного типа и не могло влечь за собой переход землевладения одного из типа в другой.

В заключение хотел бы отметить, что выводы Правительствующего Сената, которые нашли своё отражение в решении от 10 декабря 1897 года, также были проиллюстрированы в решении Сената от 7 ноября 1901 года № 8.