Вправе ли орган публичной власти оспорить решение центра кадастровой оценки, которым установлена более низкая кадастровая стоимость в отношении земельного участка, находящегося в частной собственности?

Поскольку размер взыскиваемого земельного налога и размер арендной платы за предоставленные в аренду земельные участки напрямую «привязаны» к величине кадастровой стоимости земельного участка, споры о величине кадастровой стоимости земельных участков – это поле столкновения диаметрально противоположных интересов:

– с одной стороны, органов публичной власти, которые, являясь получателями земельного налога и арендной платы за землю, заинтересованы в том, чтобы кадастровая стоимость оставалась как можно более высокой,

– и, с другой стороны, собственников и арендаторов земельных участков – плательщиков земельного налога и арендной платы за земельные участки, которые, напротив, заинтересованы в том, чтобы добиться снижения кадастровой стоимости.

В статье «Краткие тезисы о том, что надо знать об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере рыночной по состоянию на конец 2022 года?», опубликованной на моём сайте 28 ноября 2022 года, были наглядно продемонстрированы основные принципы, на которых осуществляется рассмотрение споров о кадастровой стоимости объектов недвижимости в Российской Федерации и, в частности, в Калининградской области, и которые были введены в действие в результате частичного реформирования законодательства в области кадастровой оценки в связи с принятием Федерального закона  от 31.07.2020 № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На данный момент я не вижу необходимости в повторении всех этих принципов, поскольку с ними можно ознакомиться путём прочтения вышеуказанной статьи, ограничусь лишь повторной констатацией того, что в настоящее время на территории Калининградской области споры о величине кадастровой стоимости объектов недвижимости рассматриваются не в соответствии со ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», а в соответствии со ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», а также напомню, что ныне обязателен досудебный порядок урегулирования спора, который заключается в том, что правообладатель объекта недвижимости не вправе сразу обращаться в суд, а должен сперва обратиться с заявлением об установлении новой кадастровой стоимости в региональный центр кадастровой оценки.

Поскольку величина кадастровой стоимости напрямую отражается на величине расходов, которые несут собственники и арендаторы земельных участков, правообладатели земельных участков заинтересованы в том, чтобы процесс снижения кадастровой стоимости (путём установления новой кадастровой стоимости в размере рыночной) носил максимально предсказуемый и контролируемый характер. В связи с этим вмешательство в этот процесс посторонних субъектов для владельцев земельных участков крайне нежелательно.

Может ли орган государственной власти или орган местного самоуправления по своей инициативе инициировать процесс оспаривания кадастровой стоимости земельного участка, находящегося в частной собственности, для того чтобы добиться установления более высокой кадастровой стоимости? Положения п. 1 ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» такую возможность полностью исключают, поскольку согласно буквальному смыслу данной правовой нормы органы публичной власти вправе оспаривать кадастровую стоимость объектов недвижимости лишь применительно к объектам недвижимости, которые находятся в государственной или муниципальной собственности.

Тогда поставим следующий вопрос: «Вправе ли органы публичной власти оспаривать решение центра кадастровой оценки, которым установлена более низкая кадастровая стоимость в отношении земельного участка, находящегося в частной собственности?». При буквальном толковании п. 1 ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ на этот вопрос нам также пришлось бы ответить отрицательно, однако Конституционный суд РФ, по итогам выяснения конституционного смысла п. 1 ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», который в содержательном плане полностью идентичен правовой норме ныне применяемого п. 1 ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ, занял совершенно иную позицию.

Речь идёт о постановлении Конституционного суда РФ от 5 июля 2016 года № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24¹⁸ Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска». Это дело началось с того, что ОАО «Группа «Илим», являвшееся собственником земельного участка, кадастровая стоимость которого по итогам массовой кадастровой оценки земель населённых пунктов составила 7 116 608 240,55 руб., представив отчёт о рыночной стоимости, обратилось в комиссию при Росреестре (напомню, что комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости в последующем были упразднены, а на их место пришли региональные центры государственной кадастровой оценки) с заявлением об установлении новой кадастровой стоимости в размере 452 840 000 руб., то есть в 15 раз меньше по сравнению с исходной. Комиссия удовлетворила заявление об установлении кадастровой стоимости в вышеуказанном размере. Поскольку снижение кадастровой стоимости в 15 раз означало разительное снижение величины земельного налога, взыскиваемого в муниципальный бюджет, администрация города Братска Иркутской области обратилась в Иркутский областной суд с заявлением о признании решения комиссии незаконным, представив альтернативный отчёт о рыночной стоимости земельного участка, согласно которому таковая составила 5 680 134 121 руб. Иркутский областной суд заявление администрации удовлетворил, признав решение комиссии незаконным, при этом суд отметил, что «… муниципальное образование имеет экономический интерес в оценке как получатель земельного налога, а потому вправе оспорить решение комиссии». Однако в последующем судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда решение суда первой инстанции отменила, сославшись на правовую норму ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», исходя из того, что согласно этой правовой норме, формально, органы местного самоуправления вправе оспаривать результаты определения кадастровой стоимости лишь в отношении тех объектов недвижимости, которые находятся в собственности муниципальных образований. В кассационных инстанциях администрация Братска успехов не добилась, в связи с чем орган местного самоуправления обратился в Конституционный суд РФ с конституционной жалобой, в которой просил признать неконституционным п. 1 ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ в той мере, в которой он, при наличии у муниципалитетов очевидного экономического интереса, не допускает органам местного самоуправления оспаривать результаты определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, не находящихся в муниципальной собственности, в случае, если процедура оспаривания кадастровой стоимости инициирована правообладателем соответствующего объекта недвижимости.

В рассматриваемом постановлении Конституционный суд РФ сформулировал несколько значимых тезисов, которые представляются важными для понимания роли органов местного самоуправления в процессе установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, а также в контексте усвоения значения, которое отводится кадастровой стоимости в фискальных правоотношениях с участием органов местного самоуправления и правообладателей объектов недвижимого имущества. Такого рода тезисы несомненно найдут или уже нашли упоминание в других более поздних постановления и определениях Конституционного суда РФ. В частности, Конституционный суд РФ заострил внимание на следующих моментах:

– несмотря на гарантированную Конституцией РФ самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах установления местных налогов таковая не предусматривает ни прямого участия органов местного самоуправления в определении кадастровой стоимости объектов недвижимости, которая выступает в качестве налоговой базы, ни отнесение споров по поводу определения кадастровой стоимости к вопросам местного значения;

– кадастровая стоимость, как и рыночная, определённая по итогам оценки в рамках процедуры оспаривания кадастровой стоимости, являются условными величинами и подлежат признанию не в силу состоявшегося согласования или доказанного факта уплаты цены по известной реальной сделке, а в силу закона;

– количественные колебания при определении кадастровой и рыночной стоимости, обусловленные стоимостными расхождениями в оценке, если они не обусловлены исключительно несправедливыми преимуществами или злоупотреблениями в процессе оценки соответствующих объектов, являются допустимыми в приемлемых границах;

– порядок установления и пересмотра кадастровой стоимости должен быть ограничен законом как в части длительности и количества необходимых процедур, так и в части состава их участников, что необходимо для предотвращения ситуаций, при которых кадастровая стоимость всегда была бы неокончательной, что создавало бы правовую неопределённость как для получателей налоговых доходов, так и для налогоплательщиков.

В конечном итоге Конституционный суд РФ пришёл к заключению, что в силу наличия у органа местного самоуправления – получателя налоговых доходов – очевидного интереса (чтобы кадастровая стоимость находилась на соразмерном уровне), который предполагает возможность муниципалитета самостоятельно оспаривать решение комиссии, принятое по инициативе собственника земельного участка, п. 1 ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», полностью исключая такую возможность, по существу несоразмерно ограничивает конституционные гарантии защиты прав и законных интересов муниципальных образований. В итоге п. 1 ст. 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» был признан не соответствующим Конституции РФ «… в той мере, в какой он препятствует органам местного самоуправления оспаривать в судебном порядке результаты определения кадастровой стоимости земельного участка, не находящегося в собственности муниципального образования, но расположенного на его территории, в случаях, когда по заявлению собственника этого земельного участка его кадастровая стоимость была существенно снижена на основании установления рыночной стоимости, чем могут быть затронуты права и законные интересы данного муниципального образования, в том числе связанные с поступлениями налоговых доходов в местный бюджет».

Поскольку, как уже отмечалось нами ранее, п. 1 ст. 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в содержательном плане идентичен п. 1 ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», мы можем прийти к однозначному выводу о том, что рассмотренная нами точка зрения Конституционного суда РФ полностью актуальна и применима к ныне существующему положению дел в сфере оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости. Из этого следует, что если региональный центр кадастровой оценки, по инициативе собственника объекта недвижимости, принимает решение об установлении новой кадастровой стоимости находящегося в частной собственности объекта недвижимости, и земельного участка в частности, и величина кадастровой стоимости представляется органу местного самоуправления несоразмерно заниженной, муниципалитет, несмотря на буквальный смысл п. 1 ст. 22.1 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ, абсолютно впораве обратиться в областной суд (верховный суд субъекта РФ) с административным исковым заявлением (гл. 25 КАС РФ) о признании решения центра кадастровой оценки незаконным и установлении иной более выгодной кадастровой стоимости в размере рыночной.