Верховный суд РФ прямым текстом дал понять, что при принятии генеральных планов и правил землепользования и застройки муниципалитетов допускается не учитывать виды разрешённого использования существующих земельных участков

В предыдущей заметке, опубликованной в разделе «Новости» 17 марта 2025 года, нами затрагивался вопрос об обусловленности правового режима земельного участка несколькими не обязательно зависящими друг от друга категориями и документами. В частности, нами было обращено внимание на то, что правовой режим земельного участка во многом определяется содержанием генерального плана муниципального образования (карта функционального зонирования) и правилами землепользования и застройки (карта градостроительного зонирования). С целью полного обзора настоящего вопроса предлагаю перечислить все характеристики и документы, которым определяется правовой режим земельного участка. Итак, правовой режим земельного участка как недвижимой вещи определяется:

– видом разрешённого использования земельного участка;

– категорией земель (целевое назначение земельного участка);

– содержанием проекта межевания территории, если он утверждён;

– содержанием проекта планировки территории, если таковой утверждён;

– правилами землепользования и застройки муниципалитета (карта градостроительного зонирования, которой определено местоположение территориальных зон);

– генеральным планом муниципалитета (карта функционального зонирования, которой определение местоположение функциональных зон).

Правообладатель земельного участка очень чувствителен к изменению его правового режима и, в особенности, к изменениям, которые вносятся в генеральный план и правила землепользования и застройки. В связи с этим необходимо иметь ввиду, что если выбор вида разрешённого использования земельного участка целиком и полностью зависит от волеизъявления правообладателя земельного участка, то принятие документов территориального планирования (генеральный план), документов градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки), а также проектов планировки территории и проектов межевания территории находится вне зоны контроля правообладателя земельного участка, а именно, как свидетельствует юридическая действительность, нередко владельцев земельного участка, которые не были проинформированы о проведении общественных обсуждений и публичных слушаний, непосредственно ставят перед фактами изменений, которые ухудшают правовой режим земельного участка. Так, как мною уже ранее описывалось в ряде статей, на практике распространены ситуации, когда земельный участок без ведома его правообладателя относится к функциональной зоне (генеральный план) или территориальной зоне (правила землепользования и застройки), режим которой несовместим с видом разрешённого использования существующего земельного участка, вследствие чего владелец земельного участка утрачивают способность в полной мере использовать свой земельный участок в соответствии с видом разрешённого использования. В связи с этим я вынужден снова констатировать тот факт, что положение п. 12 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому «… утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон», представляет собой абсолютную юридическую фикцию.

Закономерности судебной практики по делам об оспаривании положений генеральных планов и правил землепользования и застройки свидетельствуют о том, что в последнее время высшие суды РФ начинают откровенно и без каких-либо полунамёков постулировать мнение о том, что в процессе утверждения генеральных планов и правил землепользования и застройки, а также в процессе внесения изменений в эти документы органы публичной власти не обязаны считаться с видами разрешённого использования существующих земельных участков и в связи с этим вправе закладывать в генеральные планы и правила землепользования и застройки градостроительные решения, несовместимые с видами разрешённого использования существующих земельных участков, сформированных и поставленных на кадастровый учёт до принятия документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Ситуаций, свидетельствующих о претворении в жизнь вышеуказанной закономерности, в юридической действительности более чем достаточно. Однако, мне всё-таки хотелось бы рассмотреть один классический пример из судебной практики Верховного суда РФ.

Гражданин С.В.К. является собственником двух земельных участков – земельного участка с разрешённым использованием «размещение административных зданий» и земельного участка с разрешённым использованием «объекты торговли», которые отнесены к категории земель «земли населённых пунктов» и согласно Правилам землепользования и застройки г. Краснодара были отнесены к общественно-деловой зоне местного значения. В связи с планами по возведению объекта регионального значения – транспортной магистрали Краснодар-Ейск, прилегающей к земельным участкам, принадлежащим С.В.К., и которая должна быть расположена в непосредственной близости от территории садоводческих товариществ, в Генеральный план города Краснодара без ведома С.В.К. были внесены изменения, в соответствии с которыми оба земельных участка были отнесены к функциональной зоне «зона озеленённых территорий общего значения» и к территориальной зоне «зелёные насаждения специального значения». Таким образом, С.В.К. был отчасти лишен возможности использования своих земельных участков в соответствии с разрешённым использованием, в частности, с целью застройки этих земельных участков, поскольку при рассмотрении запросов о выдаче разрешения на строительство положения генерального плана и правил землепользования и застройки имеют приоритет над видом разрешённого использования земельных участков. В силу несогласия с отнесением земельных участков к зоне специализированного озеленения С.В.К. обратился в Краснодарский краевой суд с административным иском (гл. 21 КАС РФ) о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки г. Краснодара недействительными в соответствующей части. Суд первой инстанции в удовлетворении административного иска отказал. Однако Третий апелляционный суд общей юрисдикции решение Краснодарского краевого суда отменил и административный иск удовлетворил, посчитав, что в ситуации, когда концепция озеленения города носит слишком общий и расплывчатый характер, необходимость отнесения конкретных земельных участков, принадлежащих административному истцу, к зоне специализированного защитного озеленения является необоснованной. Апелляционное определение суда апелляционной инстанции было оставлено без изменения Четвёртым кассационным судом общей юрисдикции.

В последующем Городская дума г. Краснодара и администрация г. Краснодара обратились с кассационной жалобой в Верховный суд РФ, которая была передана в заседание Судебной коллегии Верховного суда РФ по административным делам.

Верховный суд РФ проделал глубокий анализ местных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы озеленения и защиты окружающей среды в целом. Однако, основной аргумент Верховного суда РФ, на котором была выстроена процессуальная позиция по данному делу, сводился к тому, что органы публичной власти, реализующие свои полномочия в сфере градостроения, в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, не обязаны считаться с интересами владельцев отдельных объектов недвижимости. В частности, в своём Определении от 5 февраля 2025 года № 18-КАД24-71-К4 Верховный суд РФ констатировал следующее: «… градостроительное и земельное законодательство не предусматривает безусловного сохранения правового режима существующего землепользования для земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствует градостроительному регламенту. Согласование частных и публичных интересов обеспечивается положениями части 8 статьи 36 ГрК РФ, согласно которым имеется возможность эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования».

Таким образом, Верховный суд РФ напрямую дал понять, что в ходе кампании по утверждению генеральных планов и правил землепользования и застройки органы публичной власти, в компетенцию которых входит принятие решений в сфере градостроения, вправе не учитывать разрешённое использование существующих, ранее образованных земельных участков и вправе принимать документы территориального планирования и градостроительного зонирования, содержание которых идёт в разрез с формулировками видов разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах соответствующих муниципалитетов.

В данном контексте следует отметить, что содержание правовой нормы п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой допускается существование земельных участков и объектов капитального строительства, образованных до принятия градостроительного регламента и не соответствующих ему, едва ли может обнадёживать, поскольку согласно п. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ действия по реконструкции существующих объектов недвижимости, а, следовательно, и по застройке земельных участков допустимы только при условии соответствия градостроительному регламенту.

В общем и целом, позиция Верховного суда РФ укладывается в канву, которая в течение последних нескольких лет была очерчена Конституционным судом РФ в ряде решений (например, Определение от 28 января 2025 года № 275-О/2025 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Максименко Олега Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями статей 9, 23, 24, 26 и частью 126 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также пунктом 3 статьи 563 Земельного кодекса Российской Федерации»), суть которой сводится к тому, что в такой сложной сфере как градостроение регулирование осуществляется в соответствии с принципом баланса частных и публичных интересов, что по сути сводится к тому, что публичные интересы имеют приоритет над частными интересами. Таким образом, исходя из позиций высших судов РФ и закономерностей судебной практики по делам об оспаривании генеральных планов и правил землепользования и застройки, приходится утверждать, что правообладатели земельных участков находятся в очень уязвимом положении, поскольку не существуют никаких гарантий того, что владельца земельного участка не поставят перед фактом изменения правового режима земельного участка, влекущего за собой невозможность его использования в соответствии с видом разрешённого использования.