29
Июн

Верховный суд РФ пресёк практику отказов в предоставлении существующих земельных участков из публичной собственности в связи с несоответствием их разрешённого использования градостроительному регламенту

В заметках, ранее опубликованных на моём сайте, неоднократно подчёркивалась важность градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки. Напомним, градостроительный регламент определяет:

– какие объекты капитального строительства можно возводить в границах соответствующей территориальной зоны;

– земельные участки с каким видом разрешённого использования могут быть образованы в границах соответствующей территориальной зоны.

Основные проблемы, обусловленные содержанием градостроительного  регламента того или иного муниципалитета, обычно возникают в случаях:

– когда существующий вид разрешённого использования земельного участка не соответствует градостроительному регламенту, в результате чего правообладатель земельного участка лишен возможности осуществить строительство объектов, которые соответствуют виду разрешённого использования земельного участка;

– когда существующий вид разрешённого использования земельного участка также не соответствует градостроительному регламенту, в результате чего правообладатель земельного участка лишен возможности преобразовать земельный участок путём раздела, объединения с другим земельном участком или путём перераспределения.

Вышеуказанные проблемы являются стандартными. Однако, как мне недавно удалось выяснить, перечень проблем, обусловленных несоответствием вида разрешённого использования земельного участка градостроительному регламенту, на этом не исчерпывается. В частности, в некоторых городах нашей необъятной страны существовала или, может быть, даже продолжает существовать административная практика, в соответствии с которой органы публичной власти отказывают в предоставлении земельных участков под существующими объектами недвижимости в связи с несоответствием вида разрешённого использования сформированного под таким объектом земельного участка градостроительному регламенту, то есть когда перечень основных видов разрешённого использования, определённый в градостроительный регламенте для конкретной территориальной зоны, не содержит вида разрешённого использования, имеющегося у земельного участка, который запрошен к предоставлению под существующий объект.

Недавно такого рода прецедент имел место в Санкт-Петербурге. ЗАО, владеющее на праве собственности зданием склада и являющееся арендатором образованного под этим зданием земельного участка с разрешённым использованием «для размещения складских объектов», обратилось в комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность за плату без торгов в порядке, установленном  ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Однако комитет имущественных отношений отказал в предоставлении земельного участка в связи с тем, что градостроительный регламент для территориальной зоны, в которой расположены здание склада и земельный участок под ним, не предусматривает размещение складских объектов ни в качестве основного, ни в качестве условно разрешённого вида разрешённого использования. Поразительно при этом то, что во обоснование отказа орган публичной власти сослался на одну из самых неудачных норм действующего Земельного кодекса РФ – п. 14 ст. 39.16, который позволяет отказывать в предоставлении земельных участков при несоответствии разрешённого использования цели использования земельного участка, указанной в заявлении о его предоставлении.

Проблематика правовой нормы п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ была ранее подробно рассмотрена мною в статье «Разрешённое использование земельного участка не соответствует цели использования земельного участка: как это понимать?», которая была опубликована на сайте 27 июня 2022 года. В результате анализа судебной практики нам удалось достоверно выяснить, что в действительности за понятием «цель использования земельного участка» скрывается либо назначение зданий и сооружений, расположенных на земельном участке, либо фактическое использование земельного участка. Таким образом, орган публичной власти вправе отказать в предоставлении земельного участка без торгов в случае, когда назначение зданий и сооружений, расположенных на земельном участке, противоречит разрешённому использованию земельного участка, либо когда разрешённому использованию земельного участка не соответствует фактическое использование.

Справедливо ли сослался на правовую норму п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга? Думается, что нет. Ведь совершенно очевидно, что назначение существующих зданий, с одной стороны, и перечень основных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленный градостроительным регламентом, с другой стороны, это совершенно разные категории. Да, градостроительный регламент предписывает, что можно строить и какие земельные участки можно формировать, но разве может градостроительный регламент запрещать предоставление существующих земельных участков? Ведь в такой ситуации речь не идёт о создании новых земельных участков. Данный вопрос особенно актуален в том отношении, что в силу п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ вид разрешённого использования земельного участка, не соответствующий классификатору видов разрешённого использования земельных участков, но установленный до введения в действие классификатора, признаётся действительным вне зависимости от соответствия классификатору.

Следует отметить, что Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга заявление ЗАО о признании отказа в предоставлении земельного участка незаконным удовлетворил. А вот 13 арбитражный апелляционный суд решение суда первой инстанции отменил и признал отказал органа власти законным. С постановлением 13 арбитражного апелляционного суда в последующем согласился Арбитражный суд Северо-Западного округа. В итоге ЗАО пришлось искать правду в Верховном суде РФ, который своим определением от 20.12.2022 № 307-ЭС22-14132 по делу № А56-37412/2021 судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций отменил, оставив в силе решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга.

Признаю, что благодаря прочтению определения Верховного суда РФ мне удалось усвоить для себя новую «норму-зацепку», которая несомненно пригодится мне в будущем. Дело в том, что в своём определении Верховный суд РФ сослался на крайне важное, неизвестное мне ранее разъяснение Президиума Верховного суда РФ, которое нашло отражение в п. 34 Обзора практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019). Так, в частности, Президиум Верховного суда РФ разъяснил, что «… собственник объекта недвижимости вправе использовать свой объект и земельный участок, на котором он расположен, в соответствии с фактическим видом разрешенного использования, правомерно сложившимся до внесения изменений в градостроительный регламент».

В обоснование определения от 20.12.2022 Верховный суд РФ также сослался на корреспондирующий пункту 8 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, согласно которому «земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют измененному градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия».

В итоге Верховный суд РФ, не проявив ожидаемых от него в таких случаях  разборчивости, скурпулёзности и внимания к деталям (в отличие от постановлений Конституционного суда РФ, анализируемое нами определение всё-таки написано довольно «грубым языком»), посчитал, что у органа публичной власти не имелось оснований для отказа в предоставлении земельного участка юридическому лицу (ЗАО), которому принадлежало исключительное право на его приобретение в силу ст. 39.20 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, Верховный суд РФ признал, что несоответствие назначения зданий и разрешённого использования сформированных под ним земельных участков градостроительному регламенту не может являться основанием для отказа в предоставлении существующих земельных участков, и такие отказы не могут быть оправданы ссылкой на п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ.

Будем надеяться, что позиция, изложенная в определении Верховного суда РФ от 20.12.2022 № 307-ЭС22-14132 по делу № А56-37412/2021, будет услышана органами местного самоуправления и органами государственной власти, вследствие чего явно незаконной практике отказов в предоставлении земельных участков будет положен конец.