Верховный суд РФ указал на недопустимость подхода, при котором происходит искусственное создание оснований для приобретения публичных земельных участков на льготных условиях путём указания в заявлении о предоставлении цели использования, не соответствующей виду разрешённого использования земельного участка
В соответствии с п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ орган публичной власти, распоряжающийся публичными земельными участками, откажет в предоставлении земельного участка без проведения торгов, если цель использования земельного участка не соответствует его виду разрешённого использования. По данному основанию отказ возможен как при первичном предоставлении земельного участка из публичной собственности (например, в случае предоставления без проведения торгов в аренду земельного участка с разрешённым использованием «ведение огородничества», если заявитель укажет в заявлении такую цель использования как возведение индивидуального жилого дома), так и при вторичном предоставлении (из аренды в собственность, например, если собственник индивидуального жилого дома обратится с заявлением о предоставлении в собственность арендуемого земельного участка с видом разрешённого использования «магазины»). Как мы уже отмечали в ряде предыдущих публикаций, под целью использования земельного участка, по сути, следует понимать планируемое фактическое использование земельного участка, которое должно соответствовать виду разрешённого использования и назначению объектов капитального строительства в случаях, если земельный участок запрашивается под существующие объекты, либо существующему разрешённому использованию, если на запрошенном к предоставлении земельном участке отсутствуют какие-либо объекты недвижимости. Во множестве ситуаций, когда актуально применение органом публичной власти положений п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, следует особенно выделить ситуации, когда выбор цели использования – планируемого фактического использования, не соответствующего установленному и закреплённому в ЕГРН виду разрешённого использования земельного участка, осуществляется для искусственного создания формальных оснований для приобретения земельного участка, находящегося в публичной собственности. Один такой случай был предметом рассмотрения Верховного суда РФ и вошёл в Обзор судебной практики Верховного суда РФ за второй квартал 2026 года (п. 17 Обзора).
Насколько мы помним, до 1 января 2025 года действовало постановление Правительства РФ от 9 апреля 2022 г. № 629, которым была предусмотрена льготная, не предусмотренная иными нормами земельного законодательства возможность приобретения в собственность за плату без проведения торгов предоставленных в аренду земельных участков, образованных (то есть имеющих соответствующий вид разрешённого использования) для ведения личного подсобного хозяйства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, отдыха (рекреации), производственной деятельности и нужд промышленности (пп. «а» п. 1 постановления). Этим постановлением решило воспользоваться общество, которое являлось арендатором земельного участка с видом разрешённого использования «под размещение индивидуальной усадебной жилой застройки». Руководствуясь тем, что согласно правилам землепользования и застройки арендуемый земельный участок располагался в территориальной зоне «Р-3» – «зоне природных и озелененных территорий», общество, намереваясь приобрести земельный участок в собственность, обратилось в территориальное управление Росимущество с заявлением о предоставлении этого земельного участка в собственность в целях рекреации. Таким образом, имел место классический случай, смоделированный законодателем при создании правовой нормы п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, когда заявленное заявителем планируемое фактическое использование земельного участка (цель использования) – «рекреация», с которым подзаконный нормативный акт связывал возможность предоставления земельного участка в собственность без торгов, не соответствовало учтённому в ЕГРН виду разрешённого использования. Росимущество в предоставлении земельного участка на праве собственности отказало. Отказ был обжалован в арбитражный суд. Арбитражный суд первой инстанции поддержал позицию Росимущества, заключив, что «… для применения Постановления № 629 необходимо, чтобы земельный участок был предоставлен и использовался арендатором именно для тех видов деятельности, которые указаны в этом постановлении», а «указание в заявлении общества на цель использования земельного участка «для отдыха (рекреации)» не влечет изменения его вида разрешенного использования». Таким образом, арбитражный суд первой инстанции пришёл к совершенно логичному и правильному выводу о том, что условием предоставления земельного участка под рекреацию является наличие у такого земельного участка учтённого в ЕГРН вида разрешённого использования «отдых (рекреация)» – код 5.0 по классификатору видов разрешённого использования земельных участков. Соответственно, указание в заявлении цели использования земельного участка, не соответствующей виду разрешённого использования этого земельного участка, не пригодно для создания условий, при которых земельный участок может быть предоставлен в собственность на льготных условиях.
Ко всеобщему удивлению, решение арбитражного суда первой инстанции было отменено арбитражным апелляционным судом, с которым в последующем согласился арбитражный суд кассационной инстанции. Арбитражные суды заключили, что поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципалитета спорный земельный участок можно использовать для отдыха (рекреации), арендатор вправе приобрести его для данной цели в собственность без торгов.
Однако, судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ отменила судебные акты арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций и оставила в силе решение арбитражного суда первой инстанции (Определение Верховного суда РФ от 18 марта 2026 года по делу № А40-223880/2024).
Основная идея, которой руководствовался Верховный суд РФ, сводится к тому, что планируемая цель использования земельного участка не может подменять существующий вид разрешённого использования. Предоставление земельного участка на льготных условиях возможно в том случае, если соответствующая цель использования земельного участка, дающая право на приобретение земельного участка в соответствии с Постановлением № 629, корреспондирует существующему виду разрешённого использования такого участка. Лицо, являющееся арендатором земельного участка, связано условиями договора аренды, и произвольное изменение цели использования земельного участка (по сути речь идёт о разрешённом использовании) в одностороннем порядке является недопустимым.
Также Верховный суд РФ отметил, что «… нахождение публичного земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки в территориальной зоне Р-3 «зона природных и озелененных территорий», которая в качестве основного вида разрешенного использования земельного участка предусматривает вид «отдых (рекреация)», не означает, что арендатор, получивший данный участок в аренду с определенным видом разрешенного использования, может по своему усмотрению требовать продажи ему данного участка без торгов».
В заключение представляется возможным резюмировать, что условием предоставления земельного участка без проведения торгов является строгое соответствие цели использования земельного участка, указанной в заявлении о предоставлении земельного участка, формулировке учтённого в ЕГРН вида разрешённого использования земельного участка. В противном случае возникают основания для отказа в предоставлении, предусмотренные п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ. Отклонение цели использования от разрешённого использования в целях искусственного создания условий для приобретения публичного земельного участка является недопустимым юридическим приёмом, направленным на обход законных препятствий к злоупотреблению правом в рамках процедуры приобретения земельного участка, находящегося в публичной собственности.
