Верховный суд РФ опубликовал Обзор судебной практики по делам, предметом которых являются споры о земельных участках, изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Часть I.
1 июля 2026 года Президиум Верховного суда РФ опубликовал сразу два важных обзора судебной практики, один из которых, касающихся обобщения споров по делам о самовольном строительстве, был уже рассмотрен нами в новостной заметке, опубликованной на сайте 13 июля. Второй тематический обзор, о котором пойдёт речь в сегодняшней публикации, представляет собой результат обобщения судебной практики по делам, связанным с правами на земельные участки отдельных категорий земель, изъятых из оборота и ограниченных в обороте. Настоящий обзор судебной практики релевантен для правообладателей земельных участков, расположенных в Калининградской области, хотя бы потому, что в нашей области находится национальный парк «Куршская коса», что обуславливает ограниченность в обороте земельных участков, расположенных в его границах. Также мне хотелось бы отметить, что позиции, проиллюстрированные в обзоре судебной практики, который мне сегодня хотелось бы проанализировать, являются настолько специфическими, что их рассмотрение и освещение представляются весьма затруднительными. Вместе с тем, мне всё-таки удалось изыскать несколько позиций Верховного суда РФ, которые претендуют на то, чтобы обрести статус универсальных правил, рассчитанных на массовое применение.
1. Нахождение земельного участка, в отношении которого зарегистрировано право частной собственности, в границах национального парка является достаточным условием для удовлетворения заявленного в публичных целях требования о признании права частной собственности на такой земельный участок отсутствующим (п. 9 Обзора)
Подоплёкой рассматриваемой позиции Верховного суда РФ является то обстоятельство, что в соответствии с действующим законодательством, которое регулирует правовой режим земельных участков, отнесённых к категории земель «земли особо охраняемых природных территорий» и расположенных в границах национальных парков, такого рода земельные участки, за исключением тех, которые входят в границы населённых пунктов в составе национальных парков, могут находиться исключительно в федеральной собственности и не могут быть объектом права частной собственности (пп. 1 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 12 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).
Суд рассматривал исковое заявление прокурора, заявленное в интересах Российской Федерации, о признании отсутствующим права собственности гражданина на земельный участок, находящийся в границах национального парка и принадлежащий такому гражданину на праве собственности. Право собственности на земельный участок было зарегистрировано на основании свидетельства о праве пожизненного наследуемого владения. При предъявлении искового заявления прокурор руководствовался тем, что земельный участок не огорожен, порос лесной растительностью, свободен от строений, не освоен и, таким образом, фактически не выбывал из владения публично-правового образования. По итогам рассмотрения иска прокурора суд, сославшись на нормы пп. 1 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 12 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», пришёл к выводу, что собственником земельного участка может являться исключительно Российская Федерация, что исключало возможность возникновения в отношении земельного участка права частной собственности «… независимо от способа приобретения». В итоге исковое требование прокурора было удовлетворено. Отмечу, что такого рода споры очень часто возникали в отношении частных землепользований, расположенных в границах национального парка «Куршская коса», до той поры, когда в законодательство об особо охраняемых природных территориях и в Земельный кодекс РФ были внесены изменения, согласно которым допускается нахождение в частной собственности земельных участков, расположенных в границах населённых пунктов, входящих в состав национальных парков.
2. Земельные участки, расположенные в границах населённого пункта в составе особо охраняемых природных территорий, являются ограниченными в обороте в том случае, если сведения о границах такого населённого пункта отсутствуют в ЕГРН (п. 11 Обзора)
Проблематика рассматриваемой позиции Президиума Верховного суда РФ зиждется на взаимосвязи между правовой нормой ст. 3.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», которой установлено, что земельные участки, расположенные в границах населённых пунктов в составе особо охраняемых природных территорий, могут принадлежать гражданам на праве собственности (п. 2 ст. 3.1), и ст. 6 Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которой предусмотрено, что положения ст. 3.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ применяются к населённым пунктам только в том случае, если сведения о границах таких населённых пунктов содержатся в Едином государственном реестре недвижимости. Таким образом, в том случае, если сведения о границах населённого пункта в составе особо охраняемой природной территории отсутствуют в ЕГРН, земельные участки в границах таких населённых пунктов являются ограниченными в обороте и не могут предоставляться на праве частной собственности. Включение рассматриваемой позиции в анализируемый обзор судебной практики было обусловлено прецедентом, который сводился к признанию судом законным отказа регионального министерства имущественных и земельных отношений в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, расположенного в границах населённого пункта, находящегося в границах природного заказника. В связи с тем, что границы населённого пункта на момент отказа в предварительном согласовании не была установлены, суд посчитал отказ законным.
3. Расположение земельного участка в границах населённого пункта, включённого в состав особо охраняемой природной территории, и одновременно в границах функциональной зоны рекреационного назначения исключает возможность использования такого земельного участка для строительства объектов жилого назначения (п. 13 Обзора)
Предметом рассмотрения Верховного суда РФ являлась ситуация, в которой обществу администрацией муниципального образования на основании п. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ было отказано в выдаче разрешения на строительство многоквартирных домов в связи с тем, что планируемые к строительству объекты жилой застройки – согласно карте функционального зонирования по генеральному плану муниципального образования – попадали в границы функциональной зоны рекреационного назначения, а также в границы особо охраняемой природной территории – лесного парка. Суды нижестоящих инстанций удовлетворили заявление общества и признали отказ незаконным. Верховный суд РФ данные решения отменил и направил дело на новое рассмотрение, выстроив свою позицию, в первую очередь, на п. 3 ст. 3.1 Закона Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которому использование земельных участков на территории населённого пункта, включённого в состав особо охраняемой природной территории (в данном случае – лесного парка), «должно осуществляться с учётом режима особой охраны этой территории». Применение данной правовой нормы подразумевает необходимость учитывания документов территориального планирования – генерального плана муниципального образования, который дополнительно определяет особенности правового режима земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой природной территории. По итогам рассмотрения кассационной жалобы муниципального образования Верховный суд РФ пришёл к напрашивающему выводу о том, что расположение земельного участка в границах функциональной зоны рекреационного назначения исключает возможность строительства многоквартирных домов с объектами обслуживания жилой застройки. Важно отметить, что Верховный суд РФ признал строительство многоквартирных домов невозможным со ссылкой не на территориальную зону (согласно карте градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки), которая по тексту обзора даже не упоминается, а приняв во внимание правовой режим функциональной зоны во взаимосвязи с тем обстоятельством, что земельный участок, в границах которого планировалось осуществить строительство, был расположен в границах особо охраняемой природной территории – лесного парка. Таким образом, правовой режим функциональной зоны, не предусматривающий возможность осуществления строительной деятельности, является достаточным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство согласно п. 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
4. Перевод земель, отнесённых к категории особо охраняемых природных территорий, в иные категории земель возможен только при наличии положительного заключения государственной экологический экспертизы (п. 16 Обзора)
Как следует из обзора судебной практики, суд рассматривал административный иск гражданина, являющегося собственником земельного участка с разрешённым использованием «для строительства и эксплуатации туристического комплекса», о признании незаконным отказа местной администрации в вынесении акта о переводе такого земельного участка из земель особо охраняемых природных территории в категорию «земли сельскохозяйственного назначения». Отказ в переводе был обусловлен отсутствием заключения государственной экологической экспертизы, наличие которой в силу п. 1 ст. 10 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» является непременным и обязательным условием для вывода земель из особо охраняемых природных территорий в иные категории земель. При этом, по смыслу п. 1 ст. 10 вышеуказанного федерального закона, государственная экологическая экспертиза должны содержать выводы о невозможности использования земельного участка, отнесённого к категории земель особо охраняемых природных территорий, в соответствии с текущим видом разрешённого использования в связи с утратой земельным участком «… особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения». Таким образом, действующим законодательством установлен усложнённый порядок вывода в иные категории земель не только для земель сельскохозяйственного назначения, о чём мы говорили в ряде предыдущих заметок, но и для земель особо охраняемых природных территорий, что обусловлено особой публичной значимостью таких земель.
5. В случае если участок лесного фонда не поставлен на кадастровый учёт, вопрос об его отнесении к землям лесного фонда осуществляется по материалам лесоустройства и данных государственного лесного реестра (п. 20 Обзора)
В контексте вышеуказанного утверждения необходимо отметить, что мы, конечно, отлично помним о «лесной амнистии» (Федеральный закон от 29.07.2017 № 280-ФЗ), основная суть которой главным образом сводится к тому, что в случае несоответствия сведений из ЕГРН и сведений государственного лесного реестра в вопросе об определении категории земель относительно конкретного земельного участка приоритет отдаётся именно сведениям из Единого государственного реестра недвижимости. Между тем, на практике возникают более специфические ситуации, когда вопрос об определении правовой природы земельного участка не может быть разрешён на основании принципов лесной амнистии в связи с тем, что спорный земельный участок может быть не поставлен на государственный кадастровый учёт, являясь ранее учтённым объектом недвижимости. В связи с этим необходимо напомнить, что в настоящее время земельные участки лесного фонда, по общему правилу, именуются лесными участками. Вместе с тем, в гражданском обороте продолжают циркулировать не поставленные на кадастровый учёт ранее учтённые земельные участки, находящиеся в границах лесничеств и лесопарков, которые именуются участками лесного фонда. Участки лесного фонда тождественны по своей юридической природе лесным участкам и являются полноценными объектами недвижимости, что следует, в том числе, из положений п. 6 ст. 47 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности».
В данном контексте интересен получивший освещение в анализируемом обзоре судебный спор по виндикационному иску лесхоза к администрации муниципального образовании об истребовании из чужого незаконного владения земельных участков, которые были образованы из не поставленного на кадастровый учёт участка лесного фонда, находящегося в федеральной собственности. Согласно сведениям из ЕГРН, образованные земельные участки были отнесены к категории земель «земли населённых пунктов», однако согласно государственному лесному реестру и по материалам лесоустройства эти земельные участки, как и исходный земельный участок, целиком входили в границы земель лесного фонда. Таким образом, квинтэссенция спора сводилась к ответу на вопрос, каким документом необходимо руководствоваться при определении происхождения участка лесного фонда, если такой участок не поставлен на кадастровый учёт и является ранее учтённым. По итогам рассмотрения спора, по которому иск лесхоза был удовлетворён, суд пришёл к выводу, что «… при отсутствии государственного кадастрового учета земель государственного лесного фонда земельный участок признается относящимся к категории земель лесного фонда по материалам лесоустройства. Доказательствами, подтверждающими отнесение спорного участка к землям лесного фонда, является информация из ГЛР в виде надлежащим образом заверенных выписок и таксационных описаний, планов лесных насаждений, карт-схем лесничеств, являющихся первичными источниками информации об отнесении земельного участка к землям лесного фонда». Таким образом, представляется возможным утверждать, что не стоит рассчитывать на «лесную амнистию» в ситуациях, когда предметом спора является не поставленный на кадастровый учёт участок лесного фонда, вопрос об отнесении которого к землям лесного фонда должен решаться на основании материалов лесоустройства и в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре.
Разбор наиболее релевантных и актуальных позиций Верховного суда РФ, которые отражены в Обзоре судебной практики, утверждённом 1 июля 2026 года, будет продолжен в следующих публикациях.
