Оплата работ по изготовлению проекта межевания может обернуться деньгами, выброшенными на ветер: что надо учитывать, чтобы не попасть в «просак»

Каждый земельный юрист знает общее правило ст. 11.3 Земельного кодекса РФ о том, что земельные участки образуются либо на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, либо на основании проекта межевания. В случае, если в отношении определённой территории утверждён проект межевания, образование земельных участков в границах такой территории на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории не допускается – новый земельный участок может быть образован только в соответствии с решениями, заложенными в проект межевания, который утверждается органом местного самоуправления или органом государственной власти. Несмотря на то, что проект межевания, как правило, за некоторыми исключениями, подлежит обсуждению на публичных слушаниях, в процессе его разработки не представляется возможным учесть интересы правообладателей всех земельных участков, которые попадают в границы территории, на которую он утверждён. Объясняется это, в том числе, тем, что намерения некоторых граждан по преобразованию принадлежащих им земельных участков, как-то в случае раздела, объединения, перераспределения, в принципе предугадать невозможно. Кроме того, нередко проекты межевания элементарно устаревают морально и перестают учитывать веяния законодательных новинок в сфере земельного права. В таких ситуациях единственным способом оформления или переоформления земельных отношений становится либо разработка нового проекта межевания, либо внесение изменений в существующий проект межевания.

В этом отношения отличным подспорьем для владельцев земельных участков и объектов капитального строительства стала правовая норма п. 21 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ, которая была введена в действие с 1 января 2017 года. Этой правовой нормой была впервые предусмотрена возможность изменения отдельных частей документации по планировке территории. До появления этой правовой нормы вносить изменения допускалось только в проект планировки, внесение изменений в проект межевания не допускалось, в связи с чем «интересанты» вынуждены были «продавливать» принятие новых проектов межевания на территорию, на которую были утверждены старые проекты, что было сопряжено с весомыми денежными затратами. Дело в том, что стоимость работ по техническому изготовлению проекта межевания лицензированной организацией напрямую зависит от площади территории, на которую утверждается проект: чем больше площадь, тем выше цена.

Как уже можно было догадаться, благодаря появлению п. 21 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ граждане, заинтересованные в оформлении или переоформлении земельных отношений, вправе «заказать» внесение изменений в отношении части территории, на которую утверждён проект межевания, что позволяет значительно снизить размер издержек.

Выбор термина «заказать» в предыдущем абзаце совершенно неслучаен, ведь в силу положений ст. 45 Градостроительного кодекса РФ разработка проектов межевания может осуществляться как по инициативе органов местного самоуправления и органов государственной власти, так и по инициативе физических и юридических лиц за счёт их средств (п. 8 ст. 45) при условии, что органом местного самоуправления или органом государственной власти одобрено решение о разработке проекта межевания по инициативе такого рода субъектов.

Решение о разработке документации по планировке территории и, в том числе, проекта межевания входит в компетенцию субъектов публичного права, являющихся собственниками или распорядителями земель и земельных участков, которые подлежат преобразованию в соответствии с проектом межевания. Однако в Калининградской области ситуация обстоит иначе, поскольку на основании Закона Калининградской области от 30.11.2016 № 19 полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности были перераспределены в пользу Правительства Калининградской области. С 1 января 2017 года решения о разработке и утверждении документации по планировке территории принимает именно Правительство Калининградской области.

Вместе с тем, не следует полагать, что утвердить документацию по планировке территории возможно минуя органы местного самоуправления. На практике Правительство Калининградской области очень тесно взаимодействует с органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит распоряжение земельными ресурсами в границах соответствующих территорий, в связи с чем нередко без согласия муниципалитета «продавить» через Правительство проект межевания невозможно. Особенно это касается города Калининграда.

В границах Калининградской области порядок принятия решений о разработке документации по планировке территории, принятия решений об утверждении документации по планировке территории регулируется исключительно важным нормативным правовым актом – постановлением Правительства Калининградской области от 13.12.2017 № 667.

В целях наглядности и с учётом своего практического опыта – без ухода в ненужные дебри – привожу последовательность стадий, через которые заказчику проекта межевания необходимо пройти, чтобы он в конце концов был утверждён:

• обращение заинтерсованного лица в орган местного самоуправления с запросом на предмет того, готов ли будет орган местного самоуправления предоставить земельный участок в случае утверждения Правительством Калининградской области проекта межевания,
• в случае положительного ответа – обращение в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области с указанием необходимого градостроительного решения, то есть способа образования нового земельного участка, просьбой указать площадь территории, в отношении которой будет утверждаться новый проект межевания или изменения в существующий проект межевания,
• после получения ответа – достижение предварительной договорённости с лицензированной организацией, которая будет выполнять работы по разработке проекта межевания, после чего следует направление в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области нового заявления о согласии с предложенными условиями и с подтверждением готовности за счет собственных средств профинансировать работы по изготовлению проекта межевания,
• издание Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области приказа о разработке проекта межевания либо проекта внесения изменений в проект межевания, а также разработка задания на подготовку документации по планировке территории, которое будет руководством для лицензированной организации, непосредственно выполняющей разработку проекта межевания,
• на основании задания на подготовку документации по планировке территории лицензированная организация – после получения оплаты от заказчика – заинтересованного лица – выполняет техническую часть работ, то есть готовит чертёж нового проекта межевания, либо чертёж изменений в существующий проект межевания,
• заинтересованное лицо обращается в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области с заявлением об организации публичных слушаний на предмет утверждения разработанной документации по планировке территории,
• Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области запрашивает негласное согласие органа местного самоуправления (в случае с ГО «Город Калининград» – комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации ГО «Город Калининград») на утверждение документации по планировке территории, после чего либо направляет разработанную документацию в орган местного самоуправления для организации им публичных слушаний, либо отказывает в утверждении разработанной документации и направляет её на доработку,
• в случае направления документации на публичные слушания орган местного самоуправления проводит публичные слушания, по итогам которых принимается решение об утверждении проекта межевания,
• Правительство Калининградской области выносит постановление об утверждении документации по планировке территории, после чего заинтересованное лицо вправе обратиться в орган местного самоуправления за оформлением земельных отношений.

Как мы видим, разработка и утверждение проекта межевания – это длительный, многоступенчатый процесс, в котором принимает участие множество субъектов. В полном соответствии с положениями теории управления множественность субъектов, задействованных в процессе, обуславливает высокую вероятность различного рода сбоев и осечек, следствием которых являются временные и денежные потери.

Именно так и получилось в моём случае, когда я пытался «продавить» проект межевания, предусматривающий перераспределение земельного участка, образованного под гараж и находящегося в собственности, с прилегающими землями, находящимися в неразграниченной государственной собственности. Такая же участь постигла и гражданина Э.В. Арустамова, судебное решение по иску которого и явилось поводом к написанию настоящей заметки.

Если формулировать некую общую закономерность, характеризующую деятельность «земельного комитета» калининградской городской администрации, следует признать, что в настоящее время проведение успешной операции по разработке проекта межевания возможна лишь в случае полной юридической безукоризненности юридических условий, характеризующих юридическую ситуацию, в которой вам предстоит действовать как земельному юристу. Наличие малейших неустранённых «накладок» и огрехов означает, что вы потеряете время, деньги и с большой долей вероятности не сможете восстановить статус-кво.

Ситуация, в которой я оказался полтора года назад, также заведомо не была идеальной. Моим клиентом был собственник индивидуального гаража, переоборудованного под коммерческое помещение. До обращения ко мне за юридическими услугами клиент, имея в фактическом пользовании ещё один гараж, который примыкал к оформленному в собственность гаражу, умудрился незаконно зарегистрировать право собственности на единое помещение, которое стало включать в себя строения обоих примыкающих друг к другу гаражей. Незаконность этой операции состояла в том, что земельный участок был образован и предоставлен только под гараж, на который было зарегистрировано право собственности. Под гаражом, который находился только в фактическом владении, земельный участок образован не был. Регистрация права собственности на новый объект недвижимости, включающий в себя помещение обоих гаражей, была осуществлена на основании межевого плана по объединению этих гаражей. Любой грамотный юрист понимает, что Росреестр должен был непременно отказать в кадастровом учёте и регистрации права собственности в связи с тем, что под единым строением отсутствовал надлежащим образом сформированный и предоставленный земельный участок. Вместе с тем, каким-то непостижимым образом Росреестр осуществил кадастровый учёт и зарегистрировал право собственности. В итоге возникла ситуация, при которой земельный участок оказался сформированным лишь под частью единого строения, на которое было зарегистрировано право собственности. Оставшаяся часть строения «повисла в воздухе», то есть располагалась на землях, находящихся в неразграниченной государственной собственности.

Клиент обратился ко мне за оформлением земельных отношений на ту часть территории кадастрового квартала под существующим строением, в границах которой земельный участок образован не был. В такой ситуации единственным способом оформления земельных отношений было перераспределение земель (ст.ст. 39.27-39.29 Земельного кодекса РФ).

Обратившись в «земельный комитет» калининградской городской администрации, я получил предварительное согласие на оформление земельных отношений путём перераспределения при условии внесения изменений в существующий проект межевания, который такого рода перераспределение не предусматривал. После этого мною была достигнута договорённость на выполнение кадастровых работ с подрядчиком – МП «Городской центр геодезии» ГО «Город Калининград», Агентство по архитектуре издало приказ о разработке проекта по внесению изменений в проект межевания, мой клиент заплатил подрядчику 70000 руб. После того, как чертежи проекта межевания были подготовлены, я направил в Агентство по архитектуре заявление о направлении всех материалов в администрацию ГО «Город Калининград» для организации публичных слушаний. И вот на этой стадии мы получили от Агентства по архитектуре «отказ» в связи с тем, что КМИ и ЗР («земельный комитет») калининградской городской администрации, по сути аннулировав ранее данное предварительное согласие, не согласовал планируемое перераспределение в связи с выявлением факта незаконной регистрации права собственности на единое строение гаражей.

Концептуальная ошибочность этого решения состояла в том, что в данной ситуации перераспределение земель в принципе не имело никакого отношения к праву собственности на единое строение гаражей. Взаимосвязь могла бы иметь место лишь в том случае, если бы перераспределяемый земельный участок был предоставлен под единое строение гаражей, на которое было незаконно зарегистрировано право собственности. Однако в моей ситуации перераспределяемый земельный участок был предоставлен под отдельный гараж до проведения незаконной операции по объединению этого гаража с рядом стоящим.

Несчастье моего клиента на этом не закончилось, поскольку вскоре комитет территориального развития и строительства калининградской городской администрации предъявил исковое заявление о признании права собственности на единое строение гаражей отсутствующим, которое в конечном итоге было справедливо удовлетворено (решение Ленинградского районного суда г. Калининграда от 15.10.2020 по делу № 2-2906/2020).

Собственно, моё сотрудничество с клиентом закончилось после вынесения Агентством по архитектуре отказа в утверждении изменений в проект межевания, в связи с чем в судебном процессе по признании права собственности отсутствующим я уже не участвовал.

Изложенная выше «история», в результате которой мой клиент выбросил на ветер 70000 руб., стала следствием не только безалаберности самого клиента, который в своё время отважился на реализацию откровенно незаконной операции по объединению двух гаражей, под одним из которых земельный участок не был образован, но и лукавства КМИ и ЗР администрации ГО «Город Калининград», который откровенно «закрыл глаза» на ранее данное предварительное согласие на перераспределение и разработку проекта межевания, а также непоследовательности в действиях Агентства по архитектуре, которое, отказывая в направлении разработанной документации на публичные слушания, совершило действия, не предусмотренные постановлением Правительства Калининградской области от 13.12.2017 № 667.

Концепция порядка подготовки и утверждения градостроительной документации, который утверждён вышеуказанным постановлением, такова, что какой-либо окончательный отказ Агентство по архитектуре вправе вынести только на той стадии, когда приказ о разработке документации по планировке территории ещё не издан. Если приказ издан, необходимые чертежи проекта межевания разработаны, и в Агентство по архитектуре поступило заявление об инициировании публичных слушаний, Агентство имеет право либо направить материалы в орган местного самоуправления для организации публичных слушаний, либо отклонить представленную документации с направлением её на доработку (п. 29 постановления Правительства Калининградской области от 13.12.2017 № 667). Такого рода отклонение может быть вызвано несоответствием разработанной документации заданию на проектирование или какими-либо другими недостатками, свидетельствующими о несоответствии документации документам территориального планирования, документам градостроительного зонирования, лесохозяйственному регламенту и прочим документам (п. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ). Однако окончательно отказывать Агентство по архитектуре не вправе, поскольку издание ранее вынесенного Приказа о разработке документации по планировке территории концептуально предполагает законность и обоснованность намерений заинтересованного лица, являющегося заказчиком проекта межевания. Таким образом, Агентство имеет право отклонить только для направления документации на доработку. Соответственно, после доработки Агентство обязано направить документацию на публичные слушания.

Ситуация, аналогичная моей, приключилась и с гражданином Э.В. Арустамовым, который, в отличие от моего клиента, стал искать правду в суде (решение Центрального районного суда г. Калининграда от 21.09.2020 № 2а-1777/2020).

Этому гражданину, который также оплатил работы по изготовлению проекта межевания, Агентство по архитектуре отказало в утверждении документации по планировке территории с формулировкой «утверждение проекта межевания нецелесообразно» опять же на основании позиции КМИ и ЗР администрации ГО «Город Калининград», руководитель которого – в сфере распоряжения земельными ресурсами – негласно сидит значительство выше председателя Агентства по архитектура областного правительства.

Вынесение отказа в отношении гражданина Э.В. Арустамова было обусловлено тем, что объект капитального строительства, расположенный на перераспределяемом земельном участке, по документам имел статус индивидуального жилого дома, в то время как фактически представлял собой блок-секцию блокированного жилого дома. Кроме того, как следует из судебного акта Центрального районного суда г. Калининграда, объект капитального строительства был размещён на земельном участке с нарушением минимально допустимых отступов от границ земельного участка, которые установлены градостроительным регламентом.

В итоге Э.В. Арустамов обратился в суд с административным иском о признании отказа в утверждении проекта межевания незаконным и возложении на Агентство по архитектуре обязанности по утверждению проекта межевания.

Административный иск суд оставил без удовлетворения, не приведя никакой вразумительной аргументации.

Тот факт, что после представления подготовленной документации по планировке территории для направления на публичные слушания Агентство не вправе выносить безоговорочный отказ в её утверждении, Центральный районный суд г. Калининграда проигнорировал, прибегнув к откровенной юридической эквилибристике и жонглированию правовыми нормами. В частности, суд сослался на правовые нормы п. 1.1 ст. 45, п. 13.1 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ, которые вообще не могли применяться при рассмотрении данного дела, ведь они регулируют вопросы разработки проектов межевания по инициативе тех субъектов, которые вправе разрабатывать документацю по планировке территории без согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления (например, садовые общества, владельцы земельных участков, предоставленных для комплексного освоения территории), когда проведение публичных слушаний в целом не требуется. Одним словом, п. 29 постановления Правительства Калининградской области от 13.12.2017 № 667, который запрещает выносить безоговорочные отказы в утверждении документации по планировке территории при наличии ранее вынесенного приказа о разработке и сформированного задания на проектирование, Центральный районный суд г. Калининграда элементарно оставил без внимания.

Вместо этого суд прибегнул к оценке законности избранного способа оформления земельных отношений, который он посчитал небезукоризненным с учётом того, что перераспределяемые земельные участки имели разные виды разрешенного использования (к слову, этот аргумент дейстивительно заслуживает внимания, поскольку вскрывает весьма актуальную юридическую проблему).

Отмечу, что на момент написаний данной статьи решение Центрального районного суда г. Калининграда от 21.09.2020 № 2а-1777/2020 в законную силу не вступило, в настоящее время оно обжалуется в Калининградском областном суде.

Из написанного мною текста следует вынести следующее рациональное зерно:

• инициировать разработку проекта межевания следует лишь в том случае, если ваша ситуация является абсолютно безукоризненной в юридическом плане. Обратитесь к юристу, чтобы он провёл оценку всех возможных рисков,
• предварительное согласие органа местного самоуправления на разработку документации по планировке территории не означает, что в последующем оно не будет отозвано, когда кадастровые работы будут выполнены и оплачены вами,
• риск есть всегда, всегда существует вероятность того, что вы заплатите, а потом останитесь ни с чем. Особенно будьте осторожны, если вы взаимодействуете с «калининградцами», то есть с КМИ и ЗР администрации ГО «Город Калининград», в области решать земельные вопросы сейчас намного проще и безопаснее.