Нормативный или ненормативный правовой акт: какой иск необходимо предъявлять для оспаривании проекта планировки и проекта межевания?

В юриспруденции, наверное, как ни в какой другой отрасли, надо всё с самого начала делать правильно. Ошибка, допущенная юристом на начальной стадии, рано или поздно обязательно даст о себе знать. В этом отношении отличительным качеством грамотного юриста является способность правильно выбирать способ защиты нарушенного права. Особенно важен навык безошибочного выбора способа защиты нарушенного права в административном процессе, порядок которого урегулирован нормами Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту – КАС РФ). Это связано с тем, что КАС РФ предусматривает множество процедур, позволяющих добиться защиты прав и законных интересов во взаимоотношениях с субъектами, наделёнными властными и публичными полномочиями, и процедуры эти являются неоднородными, разнокачественными по своей природе. Это и оспаривание действий органов государственной власти и местного самоуправления, и оспаривание кадастровой стоимости объектов недвижимости, и производство по делам о защите избирательных прав, в общей сложности – пятнадцать видов различных производств.

Одной из наиболее востребованных на практике процедур, предусмотренных нормами КАС РФ, является оспаривание нормативных правовых актов в связи с их противоречием нормативным правовым актом, имеющим более высокую юридическую силу (гл. 21 КАС РФ).

Ещё более востребованной на практике процедурой является процедура оспаривания ненормативных правовых актов, а также действий и бездействий организаций и должностных лиц, наделённых отдельными властными полномочиями (гл. 22 КАС РФ). К слову, именно данная процедура и применяется при оспаривании столь часто встречающихся отказов в предоставлении земельных участков и иных действий (бездействий) органов местного самоуправления, осложняющих доступ граждан и юридических лиц к земельным ресурсам.

В некоторых ситуациях, с учётом того, что провести разграничение между нормативным и ненормативным правовым актом иногда бывает не так уж и просто, в юридической практике закономерно возникают трудности при определении вида административного иска и, соответственно, выборе надлежащего производства.

Вплоть до настоящего времени такого рода трудности возникают у юристов, перед которыми стоит задача предъявить административный иск об оспаривании отдельных положений документации по планировке территории, к которой, согласно п. 4 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ, относятся проект планировки и проект межевания.

Насколько мне представляется возможным судить исходя из своего практического опыта, наиболее часто земельными юристами оспариваются проекты межевания. Поводом к обжалованию проектов межевания обычно становится недовольство местоположением красных линий, определяющих границы территории общего пользования, неудовлетворенность заложенными в проект межевания решениями о местоположении границ и разрешенном использовании будущих земельных участков, способами их образования.

Поводом к написанию настоящей заметки послужил мой опыт обжалования проекта межевания, который нарушал права и законные интересы одного из моих постоянных клиентов в связи с тем, что предусматривал в будущем резервирование для муниципальных нужд территории, которую мой клиент испрашивал для предварительного согласования с целью последующего приобретения земельного участка под индивидуальное жилищное строительство. Тот факт, что соответствующие положения графической и текстовой частей проекта межевания, незаконны, доказывался весьма легко, однако в настоящей заметке речь пойдёт не об этом. Мой административный иск об обжаловании проекта межевания был подан в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ). В ходе основного судебного заседания представитель административного ответчика – калининградской городской администрации, стал выстраивать свою позицию на том, что проект межевания не обладает признаками нормативного правового акта, в связи с чем административный иск подлежит оставлению без удовлетворения в связи с истечением 3-месячного срока исковой давности, установленного нормами КАС РФ для административных исков об оспаривании ненормативных правовых актов (гл. 22 КАС РФ). Иными словами, представитель администрации пытался доказать суду, что мною был заявлен неправильный иск, то есть что проект межевания следовало оспаривать в порядке, предусмотренном для оспаривания действий, бездействий и ненормативных правовых актов субъектов публичного права.

Отмечу, что при подготовке административного иска я руководствовался позицией Верховного суда РФ, изложенной в Определении от 12.02.2016 № 307-ЭС15-14446 по делу № А56-88088/2014. В этом определении Верховный суд РФ констатировал, что проект межевания обладает признаками нормативного правового акта. Однако, всё же вопрос о нормативности или ненормативности проекта межевания при подготовке административного иска был исследован мною недостаточно основательно, в связи с чем после принятия судом решения о переносе судебного заседания на другую дату мне пришлось глубоко изучить данный вопрос и подготовить дополнительные письменные пояснения к административному иску.

Выяснилось следующее. В 2013 году Пленум Высшего арбитражного суда РФ вынес постановление от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов». В этом постановлении Пленум ВАС РФ «чёрным по белому» указал, что проект планировки и проект межевания нормативными правовыми актами не являются. В частности, в абзаце 2 п. 1.1 данного постановления Пленум ВАС РФ разъяснил, что «… акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом; по своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами…».

Однако, на текущий день эта позиция является устаревшой. Дело в том, что 25 декабря 2018 года Пленумом Верховного суда РФ было принято постановление № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», которым постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 было признано недействующим.

В этом важнейшем постановлении Пленум Верховного суда РФ, основываясь на ряде постановлений Конституционного суда РФ, в которых ранее был очерчен перечень признаков, характеризующих нормативный правовой акт (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»), сформулировал исчерпывающий перечень признаков нормативного правового акта: 1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Кроме того, в рассматриваемом постановлении (п. 2) Пленум ВС РФ установил один из признаков, который свидетельствует об обязательности правового акта для неопределённого круга лиц – издание такого правового акта в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права. В качестве примеров таких нормативных правовых актов Пленумом Верховного суда РФ были приведены правовые акты об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. Вполне очевидно, что к правовым актам, устанавливающим правовой режим объектом публичного права, относится и документация по планировке территории – проекты планировки и проекты межевания, которые разрабатываются в отношении элементов планировочной структуры – кварталов и микрорайнов.

Вполне закономерно, что появление прецедентных судебных решений, признающих за проектами планировки и проектами межевания статус нормативных правовых актов, не заставило себя долго ждать.

В качестве примера судебного акта Верховного суда РФ, которым проект межевания территории был признан нормативным правовым актом, можно привести кассационное определение Верховного суда РФ от 05.06.2019 № 87-КА19-1, в котором Верховный суд буквально отметил следующее:

– «…проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг

лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц…»,

– «… при определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения). Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта».

Другим решением, в котором Верховный суд РФ напрямую признал проект межевания нормативным правовым актом, является апелляционное определение Верховного суда РФ от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22, в котором, с учётом тех же аргументов, которые отражены в кассационном определении Верховного суда РФ от 05.06.2019 № 87-КА19-1, содержится следующий вывод: «…Таким образом, и проект планировки территории, и проект межевания территории отвечают признакам нормативного правового акта…».

Таким образом, на данный момент точку зрения о том, что проект планировки и проект межевания выступают нормативными правовыми актами, можно считать устоявшейся, официально признанной Верховным судом РФ.

Ленинградский районный суд г. Калининграда, рассматривавший подготовленный мною административный иск о признании проекта межевания недействующим, согласился с озвученными мною аргументами, что нашло своё отражение в тексте судебного акта (решение Ленинградского райнного суда г. Калининграда от 01.10.2020 по делу № 2а-3677/2020).

Для земельного юриста значение того факта, что проект межевания является нормативным правовым актом, состоит в том, что административный иск о признании нормативного правового акта недействующим может быть подан на протяжении всего срока действия проекта межевания (п. 6 ст. 208 КАС РФ), в связи с чем на счет пропуска срока исковой давности тревожиться не приходится, ведь в случае с обжалованием нормативных правовых актов сроков исковой давности просто не существует.