В каких случаях изменение вида разрешённого использования земельного участка не допускается или не представляется возможным?

Разрешённое использование земельного участка – это один из важнейших институтов земельного права. В свою очередь, разрешённое использование земельного участка – это одна из важнейших характеристик земельного участка, которая напрямую определяет диапазон возможностей по использованию земельного участка. Руководствуясь мотивом творческого преобразования окружающей действительности, правообладатели земельных участков периодически инициируют процесс изменения разрешённого использования. И это вполне закономерно, ведь иначе реализация инновационных проектов в сфере строительства и предпринимательства станет совершенно невозможной. Собственникам земельных участков для изменения вида разрешённого использования необходимо напрямую обратиться в ФГБУ «ФКП Росреестра» в соответствующем субъекте Российской Федерации. Арендаторам земельных участков сперва необходимо обратиться к номинальному собственнику земельного участка за изданием распоряжением об изменении вида разрешённого использования – в случае если земельный участок находится в муниципальной или неразграниченной государственной собственности адресатом будет выступать орган местного самоуправления. Лишь после издания органом местного самоуправления или иным субъектом публичной власти, осуществляющим полномочия собственника земельного участка, распоряжения об изменении вида разрешённого использования арендатор может обратиться в кадастровую палату за установлением нового вида разрешённого использования. Действующее законодательство, регулирующее вопросы изменения видов разрешённого использования земельных участков, основывается на весьма либеральных принципах – формально, как следует из п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ и п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ, собственник или арендатор земельного участка вправе потребовать установления любого вида разрешённого использования, предусмотренного градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой находится соответствующий земельный участок. Однако, на практике дело обстоит иначе. Более того, нынешние тенденции в сфере правоприменения сводятся к тому, что изменение разрешённого использования земельного участка, особенно если правообладателем земельного участка является арендатор, а не собственник, выступает в качестве нежелательной процедуры.

Рассмотрим группы случаев, в которых изменение разрешённого использования земельного участка является невозможным или недопустимым.

Ситуация 1. Земельный участок находится в границах сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения

Сельскохозяйственные угодья – это наиболее ценные с точки зрения плодородия почв земли. При составлении карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки и, в принципе, карты функционального зонирования в составе Генеральных планов земли сельскохозяйственных угодий помещаются в специальные обособленные территориальные и функциональные зоны соответственно. Трудности с установлением видов разрешённого использования земельных участков в границах сельскохозяйственных угодий продиктованы тем, что в силу прямого указания п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ для земель сельскохозяйственных угодий градостроительные регламенты не устанавливаются. На практике это означает, что вне зависимости от того, соответствует ли текущее разрешённое использования земельного участка его фактическому назначению или назначению территориальной зоны, установление какого-либо другого вида разрешённого использования не представляется возможным. Надо признать, что существует правовая норма п. 5 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой порядок изменения видов разрешённого использования земельных участков, отнесённых к землям, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется федеральным законом. Однако на сегодняшний день такой федеральный закон не принят, в связи чем рассматриваемая правовая норма ничем не обеспечена и по сути является юридической фикцией.

Один из моих клиентов является собственником земельного участка с разрешённым использованием «под строительство коттеджного посёлка индивидуальных жилых домов», который оказался отнесённым к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий. Поскольку кадастровая стоимость земельного участка весьма велика, его собственнику приходится платить весьма увесистый земельный налог. Как известно, одним из легальных способов уменьшения кадастровой стоимости земельного участка является изменение его вида разрешённого использования. В настоящей ситуации, с учётом того, что земельный участок не застроен и свободен от зданий и сооружений, назначению территориальной зоны соответствовал бы вид разрешённого использования «сельскохозяйственное использование» (код 1.0 по классификатору видов разрешённого использования земельных участков). Однако вопреки моим усилиям Росреестр неизменно отказывает в удовлетворении всех наших заявлений об установлении выгодного нам вида разрешённого использования со ссылкой на то, что для территориальной зоны сельскохозяйственных угодий градостроительные регламенты не устанавливаются, в связи с чем изменение существующего вида разрешённого использования недопустимо.

Ситуация 2. Попытка арендатора земельного участка изменить вид разрешённого использования земельного участка направлена на обход установленной законом специфической процедуры предоставления земельного участка

Эта ситуация была подробно рассмотрена Верховным судом РФ в п. 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного суда РФ 14 ноября 2018 года.

Для того, чтобы раскрыть суть затронутой проблемы, необходимо приллюстрировать  пример, который являлся предметом рассмотрения Верховного суда РФ. Арендатор земельного участка, на котором находился существующий объект недвижимости, обратился в орган местного самоуправления за изданием распоряжения об установлении вида разрешённого использования «индивидуальное жилищное строительство». Орган местного самоуправления отказал. Отказ был оспорен в административном порядке, суды первой и апелляционной инстанции встали на сторону административного истца, однако суд кассационной инстанции решения судов нижестоящих судов отменил и вынес решение об отказе в удовлетворении иска. Как в последующем заключил Президиум Верховного суда РФ в своём Обзоре: «Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством». Смысл в том, что для целей строительства земельные участки, по общему правилу, предоставляются на торгах. Затребовав изменение вида разрешённого использования земельного участка на «индивидуальное жилищное строительство», арендатор предпринял попытку обойти установленную законом процедуру предоставления земельных участков для ведения строительства, которая может быть реализована только на торгах.

Кроме того, надо учитывать, что разрешённое использование арендуемого земельного участка – это не только характеристика земельного участка, но и неотъемлемое условие договора аренды, которое не может быть изменено произвольно, поскольку, заключая договор аренды, арендодатель связывал себя ожиданиями, что арендатор будет использовать земельный участок именно в соответствии с разрешённым использованием. Как отметил в своём Обзоре Президиум Верховного суда РФ, «… предоставление земельного участка заявителю в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для размещения объекта по оказанию услуг и обслуживанию населения. Поскольку земельный участок предоставлен истцу для определенных целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на вид «для индивидуального жилищного строительства» без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо». Таким образом, если отвлечься от различий между процедурами предоставления земельного участка на торгах и без торгов, попытка арендатора изменить разрешённое использование земельного участка в целом рассматривается в качестве нежелательной процедуры, свидетельствующей о недобросовестности.

Ситуация 3. Земельный участок предоставлен в аренду по итогам торгов

В этой ситуации многое предельно ясно – согласно п. 17 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка в части изменения видов его разрешенного использования не допускается. Более многогранной и интересной рассматриваемая ситуация видится при расширенном составе, когда имеет место переуступка права аренды земельного участка другому субъекту. Отметим, что в силу п. 7 ст. 448 Гражданского кодекса РФ такая переуступка формально незаконна, однако если уж она всё-таки состоялась, и переход права аренды был зарегистрирован – вправе ли новый арендатор претендовать на изменение разрешённого использования земельного участка? Президиум Верховного суда РФ в своём Обзоре (п. 2) такую возможность категорически отрицает. Рассматривая соответствующий прецедент из судебной практики, применительно к юридическому лицу-цессионарию, принявшему на себя от другого лица-цедента права и обязанности по договору аренду земельного участка, который был заключён на торгах, Президиум Верховного суда РФ отметил, что «… приняв на себя права и обязанности по указанному договору, общество «П» как арендатор выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса». Таким образом, новый арендатор также не вправе претендовать на изменение разрешённого использования.

Ситуация 4.  Земельный участок сельскохозяйственного назначения предоставлен гражданину или крестьянскому фермерскому хозяйству в аренду для осуществления крестьянским фермерским хозяйством своей деятельности

Насколько известно, Федеральным законом от 14.07.2022 № 316-ФЗ, который вступил в силу с 1 марта 2023 года, в Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» была введена новая процедура предоставления земельных участков для глав крестьянских фермерских хозяйств и самих крестьянских фермерских хозяйств, согласно которой данные субъекты имеют право приобрести земельный участок сельскохозяйственного использования, находящийся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в аренду на срок до пяти лет (ст. 10.1 Федерального закона от 24.07.2022 № 101-ФЗ). При этом п. 6 ст. 10.1 Федерального закона от 24.07.2022 № 101-ФЗ установлен прямой запрет на изменение целевого назначения предоставленного в аренду земельного участка. Как мы видим, закон гласит о недопустимости изменения целевого назначения земельного участка, то есть характеристики, которая корреспондирует с таким понятием земельного права как «категория земель». Однако, мне думается, что правовую норму п. 6 ст. 10.1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ необходимо толковать расширительно, в связи с чем по условиям договора аренды недопустимым является не только изменение категории земель, к которой отнесён земельный участок сельскохозяйственного использования, но и вида разрешённого использования предоставленного в аренду земельного участка.

Ситуация 5. В отношении земельных участков, попадающих в границы определённой территории, принято решение о её комплексном развитии

Комплексное развитие территории – это отдельный сложный юридический институт, который находится на стыке градостроительного и земельного права. Для его рассмотрения необходимо написание отдельной статьи. Мы же пока что усвоим, что после того как по итогам торгов с их победителем заключён договор о комплексном развитии территории в порядке, установленном гл. 10 Градостроительного кодекса РФ, соответствующий земельный участок подлежит предоставлению для комплексного развития территории без проведения торгов (пп. 13 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ). Освоение предоставленной территории в обязательном порядке требует разработки документации по планировке территории (пп. 5 п. 4 ст. 68 Градостроительного кодекса РФ). Так вот, в соответствии с п. 4.1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ не допускается изменение разрешённого использования земельных участков, входящих в территорию, в отношении которой принято решение о её комплексном развитии, вплоть до момента утверждения необходимой документации по планировке территории.

Из рассмотренных нами ситуаций можно сделать вывод о том, что наиболее уязвимым является положение арендаторов земельных участков. В связи с этим представляется возможным сформулировать общую рекомендацию: «Уважаемые арендаторы, приобретайте ваши земельные участки в собственность, в таком случае у вас будет значительно больше пространства для манёвра».