Конституционный суд РФ определяет, что земельные участки, утратившие свои потребительные свойства вследствие нахождения в границах зон с особыми условиями использования территорий, могут быть принудительно выкуплены даже в том случае, если соответствующая зона была учреждена до 4 августа 2018 года
Зоны с особыми условиями использования территорий – это самое сложное из того, что есть в земельном праве. В этом отношении маркой качества земельного юриста является способность ориентироваться и хорошо разбираться в положениях гл. XIX Земельного кодекса РФ «Зоны с особыми условиями использования территорий» и ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ (ред. от 26.12.2024) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которая специально посвящена зонам с особыми условиями использования территорий (далее по тексту – «ЗОУИТ»). 1 декабря 2025 года Конституционный суд РФ (далее по тексту – «КС РФ») опубликовал свежее постановление, которое в содержательном плане целиком и полностью относится к проблематике, связанной с ЗОУИТ, и, в частности, такой разновидности ЗОУИТ как зоне охраны объектов культурного наследия. Речь идёт о постановлении КС РФ от 1 декабря 2025 года № 42-П «По делу о проверке конституционности части 23 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Малинова Михаила Алексеевича». Рассмотрим фабулу дела.
Гражданин М.А. Малинов в 2010 году приобрёл в собственность незастроенный земельный участок с разрешённым использованием «для индивидуального жилищного строительства», расположенный в деревне Прохорово Чеховского района Московской области. В течение последующих 11 лет земельный участок для строительства не использовался. Тем временем, постановлением Правительства Московской области от 13 июля 2015 года № 564/26 были утверждены границы зоны охраны объекта культурного наследия регионального значения «Усадьба кн. Трубецких «Спасское-Прохорово» в деревне Прохорово». Приобретённый М.А. Малиновым земельный участок оказался расположенным в границах вышеуказанной ЗОУИТ. При этом, режим зоны охраны объектов культурного наследия исключал возможность создания новых зданий, в связи с чем приобретённый М.А. Малиновым земельный участок, по сути, полностью потерял ликвидность, превратившись из актива в пассив. Важно отметить, что сведения о ЗОУИТ по каким-то причинам не были внесены в ЕГРН, в связи с чем М.А. Малинов был лишён возможности своевременно узнать о том, что принадлежащий ему земельный участок находится в границах зоны охраны объектов культурного наследия. Далее, осознав неликвидность своего земельного участка, М.А. Малинов, руководствуясь положениями правовой нормы п. 7 ст. 107 Земельного кодекса РФ, обратился в Правительство г. Москвы с требованием о выкупе земельного участка. Правительство в удовлетворении этой просьбы М.А. Малинову отказало, руководствуясь положениями п. 23 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который содержит бланкетную отсылку к положениям п.п.ю 8, 9 и 13 ст. 57.1 Земельного кодекса РФ и устанавливает, что данные правовые нормы не применяются в отношении зон с особыми условиями использования территорий, которые и границы которых установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона. Таким образом, если отталкиваться от того, что Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ был опубликован 4 августа 2018 года, то орган публичной власти, применяя положения п. 7 ст. 107 Земельного кодекса, п.п. 8, 9, 13 ст. 57.1 Земельного кодекса РФ во взаимосвязи между собой, сформулировал правовую позицию, согласно которой в случае, если зона охраны объектов культурного наследия учреждена до 4 августа 2018 года, то собственник земельного участка, который оказался расположенным в границах такой зоны, не вправе требовать от органа публичной власти принудительного выкупа своего земельного участка. Суды общей юрисдикции поддержали позицию Правительства г. Москвы, все возможные инстанции на уровне судов общей юрисдикции были исчерпаны. В связи с этим М.А. Манилову ничего не оставалось как обратиться в КС РФ с жалобой на п. 23 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ, которая, по его мнению, «… служит безусловным основанием для отказа собственникам земельных участков в возмещении убытков, причиненных установлением зон с особыми условиями использования территорий, в порядке и на условиях, определенных статьями 57 и 107 Земельного кодекса Российской Федерации, если такие зоны установлены ранее 4 августа 2018 года».
В вынесенном постановлении, о котором сегодня пойдёт речь, был сформулирован ряд очень ценных формул, которые, несомненно, будут иметь ориентирующее значение для правоприменителей в будущем. Так, частности, КС РФ отметил, что в случае вхождения земельного участка в границы ЗОУИТ, режим которой обуславливает лишение собственника такого земельного участка возможности его использования согласно целевому назначению и разрешённому использования, и влечёт за собой утрату таким земельным участком потребительских свойств и его основополагающих экономических характеристик, то такая ситуация «по своим фактическим последствиям соизмерима с изъятием земельного участка из гражданского оборота или с прекращением его существования в качестве имущества, имеющего экономическую ценность».
Для формулирования окончательного вывода КС РФ исключительное промежуточное значение имела констатация того факта, что до введения в действие ст. 107 Земельного кодекса РФ (статья была введена в действие пресловутым Федеральным законом от 03.08.2018 № 342-ФЗ) в российском земельном законодательстве были представлены нормативные правовые акты, которые предусматривали возмещение убытков правообладателям земельных участков в связи с их расположениям в границах ЗОУИТ – пусть не в том же объёме, но на тех же принципах, что и законодательством, вступившим в силу с 4 августа 2018 года. Так, КС РФ сослался на Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, которые были утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 года № 262 и утратили силу на основании Постановления Правительства РФ от 27 января 2022 года № 59.
На основании данного суждения промежуточного характера КС РФ выстроил более значимый вывод следующего содержания: «… анализ правоотношений, складывающихся в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий (их границ) и возложением в связи с этим ограничений по использованию земельных участков и иных объектов недвижимого имущества – до и после введения в действие Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ, – не позволяет выявить между ними какие-либо принципиальные различия, которые требовали бы от законодателя применения к ним разных режимов правового регулирования. Таким образом, являясь сходными по своей сути, они требуют сопоставимого отношения законодателя».
Важное теоретическое значение имеет проиллюстрированное в анализируемом постановлении мнение КС РФ насчёт того, что процедура принудительного выкупа земельного участка, установленная п. 7 ст. 107 Земельного кодекса РФ, может предполагать для правообладателя земельного участка как экономические риски, обусловленные неполным восстановлением стоимости земельного участка в случае выбора неверной методики исчисления размера причинённых убытков, так и, наоборот, риски неосновательного обогащения в случае явно избыточной оценки стоимости земельного участка. Между тем, как отметил КС РФ, в случае утраты земельным участком своих экономических характеристик в связи с нахождением в границах конкретной ЗОУИТ имеет место ситуация, которая при любых раскладах является для собственника земельного участка обременительной, ведь, с одной стороны, земельный участок не может быть использован в соответствии с его целевым назначением, а, с другой стороны, собственник земельного участка продолжает нести бремя содержания своего имущества, как-то обязан осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнения территории земельного участка и прочие обязанности.
Теперь мы можем подойти к основному выводу КС РФ, сделанному по итогам рассмотрения жалобы гражданина М.А. Манилова. Отталкиваясь от того, что земельное законодательство, действовавшее до 4 августа 2018 года, также предоставляло определённые гарантии для правообладателей земельного участка, расположенных в границах ЗОУИТ, КС РФ, не признавая обжалуемую правовую норму противоречащей Конституции РФ, отметил, что «… часть 23 статьи 26 данного Федерального закона (имеется ввиду Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ – прим. В.А. Шефер) не может расцениваться в качестве снижающей ранее предоставленные законодателем гарантии для собственников земельных участков, права которых ограничены установлением зон охраны объекта культурного наследия регионального назначения (их границ), и не должна служить основанием для освобождения соответствующего публично-правового образования или лиц, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, от обязанности возместить убытки или выкупить земельный участок в случае установления таких зон, их границ до 4 августа 2018 года. «Иной подход к решению вопроса о взыскании убытков (выкупе земельного участка) не только означал бы недопустимое снижение уровня конституционно-правовой защищенности правообладателей земельных участков, предопределяемого сложившимся в правовом государстве конституционным правопорядком, но и вступал бы в прямое противоречие с принципами поддержания стабильности правоотношений и доверия к закону, нарушал бы конституционно защищаемый баланс частных и публичных интересов» – отметил КС РФ.
Таким образом, мы можем исходить из того, что КС РФ определил, что положения п. 7 ст. 107 Земельного кодекса РФ должны применяться, а соответствующие земельные участки должны принудительно выкупаться даже в том случае, если ЗОУИТ (в данном случае – зона охраны объектов культурного наследия) учреждена до вступления в силу правовой нормы п. 23 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ, то есть до 4 августа 2018 года.
Проанализированное нами решение КС РФ будет иметь важное руководящее и общеобязательное значение для правоприменителей в лице органов публичной власти, распоряжающихся земельными ресурсами, а также арбитражных судов и судов общей юрисдикции. По сути, своим решением от 1 декабря 2025 года № 42-П КС РФ решил очень важную и актуальную проблему, которая неоднократно возникала в правоприменительной практике и была обусловлена существованием недостаточно продуманной редакции п. 23 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ. Отныне собственники земельных участков, которые утратили свои потребительские свойства вследствие нахождения в границах зон с особыми условиями использования территорий и зон охраны объектов культурного наследия, в частности, могут быть в большей степени уверены в том, что им удастся избавиться от утративших свою экономическую ликвидность земельных участков за счёт понуждения органов публичной власти к их выкупу.