Как определить критерий, при котором лицо, использующее индивидуальный жилой дом в предпринимательских целях, обязано привести разрешённое использование земельного участка в соответствие с фактическим использованием?

Правилом о том, что земельный участок должен использоваться в соответствии с разрешённым использованием, никого не удивить. Обязанность использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением установлена ст. 42 Земельного кодекса РФ, а административная ответственность за использование земельного участка не в соответствии с разрешённым использованием – ст. 8.8 КоАП РФ. В том случае, если на земельном участке расположен объект капитального строительства, правило об использовании земельного участка согласно установленному виду разрешенного использщования, по общему правилу, считается выполненным при условии, что разрешённое использование или наименование объекта капитального строительства соответствует разрешённому использованию земельного участка. Вместе с тем, на практике возникают более сложные ситуации, обусловленные тем, что довольно часто характеристики объекта капитального строительства допускают многообразие форм его эксплуатации. Классический пример – регулярное использование индивидуального жилого дома адептами того или иного культа с целью совместных молитв (так называемые «молитвенные дома», «дома молитвы»). Совершенно очевидно, что в таком случае правовых оснований для изменения вида разрешённого использования и наименования объекта капитального строительства не имеется, однако возникает вопрос: «А соблюдается ли в таком случае правило об использовании земельного участка согласно виду разрешённого использования?».

Следует отметить, что затронутая нами проблема уже было предметом исследования Конституционного суда РФ. В постановлении от 14.01.2020 № 3-О/2020 «По жалобе Централизованной религиозной организации «Религиозная Ассоциация Церкви Иисуса Христа святых последних дней в России» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пунктом 2 статьи 7 и абзацем вторым статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации» Конституционный суд РФ сформулировал принцип «трансформации» – превращения жилого дома в здание с иным целевым назначением, признаки которой подлежат установлению в каждом конкретном случае с учётом всех обстоятельств дела: если трансформация произошла, то имеет наступает административная ответственность за использование земельного участка вопреки разрешённому использованию. Напомним, что вышеуказанное «решение» Конституционного суда РФ анализировалось мною в заметке под названием «Конституционный суд РФ признал, что использование жилых и административных зданий с целью отправления религиозного культа не обязательно свидетельствует об использовании земельных участков, на которых расположены такие здания, не в соответствии с разрешенным использованием», которая была опубликована на сайте 5 мая 2020 года. Приведём с некоторыми изъятыми ключевую цитату Конституционного суда РФ, характеризующую его позицию в вопросе о правомерности использования индивидуального жилого дома для отправления религиозного культа: «Предоставление религиозной организации гражданами – собственниками жилых помещений возможности проводить в них богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также использовать адрес жилого помещения в качестве адреса религиозной организации не является нарушением закона и не может служить основанием для привлечения таких граждан к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, при том, однако, условии, что сохраняется установленный законодателем для жилых помещений правовой режим, исключающий придание им иного – культового значения, когда они используются на постоянной основе именно религиозной организацией для осуществления её уставной деятельности, включая размещение руководящих органов. Правоприменителям же, рассматривающим вопрос о привлечении к административной ответственности … необходимо исходить из всей совокупности фактических обстоятельств, свидетельствующих о трансформации жилого помещения в культовое или административное (служебное)».

Таким образом, по итогам рассмотрения затронутой нами проблемы Конституционным судом РФ не были сформулированы однозначные критерии, по которым можно было бы судить о том, используется ли в конкретном случае объект капитального строительства в соответствии с разрешённым использованием земельного участка. Вместе с тем, анализ «решений» высших судов РФ позволяет прийти к выводу, что поиск таких критерией всё-таки ведётся. Свидетельством этого является Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 06.12.2022 № 5-КГ22-108-К2, которое видится мне очень интересным. Фабула дела такова.

Гражданин С.О. Чубинин, являющийся собственником земельного участка, обратился в суд с иском к гражданину С.Н. Бужину – собственнику смежного земельного участка, заявив многочисленные исковые требования, в том числе, требования о признании незаконным межевания земельного участка, снятии его с кадастрового учёта, а также требование о запрещении деятельности по нецелевому использованию земельного участка. Требование о запрещении нецелевого использования земельного участка было продиктовано тем, что расположенный на земельном участке С.Н. Бужина индивидуальный жилой дом использовался не только для проживания, но и в качестве детского сада. С.О. Чубинин добился успеха со своим иском в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций, однако Верховный суд РФ удовлетворил кассационную жалобу С.Н. Бужина на судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Чем руководствовался Верховный суд РФ?

С одной стороны, Верховный суд РФ отдал должное правовой норме п. 1 ст. 55.24 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой «эксплуатация зданий, сооружений должна осуществляться в соответствии с их разрешенным использованием (назначением)». С другой стороны, Верховный суд РФ принял во внимание, что в силу п. 2 ст. 17 Жилищного кодекса РФ и  п. 39 постановления Пленума Верховного суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» допускается фактическое превращение жилого помещения в нежилое, а именно «… использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение». Из этого можно было сделать промежуточный вывод о том, что само по себе использование жилого дома в предпринимательских целях не противоречит разрешённому использованию индивидуального жилого дома и, следовательно, не свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка. «Действующим жилищным законодательством допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, что не является нецелевым использованием жилого помещения. При таких условиях вывод суда о том, что ответчики в своем доме незаконно занимались предпринимательской образовательной деятельностью, правильным быть признан не может» – отметил Верховный суд РФ.

Далее, руководствуясь определением дошкольной образовательной организации (ст. 23 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»), согласно которому «дошкольной образовательной организацитей является образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми», установив, что детский сад, размещённый в жилом доме на земельном участке ответчика, выполняет только функцию присмотра за детьми, не осуществляя подготовку по образовательным программам, отталкиваясь от того, что классификатором видов разрешённого использования земельных участков предусмотрен самостоятельный вид разрешённого использования (код 3.5.1: «дошкольное, начальное и среднее общее образование») для земельных участков, занятых объектами системы образования, Верховный суд РФ провёл своего рода линию водораздела, отметив буквально следующее: «Исходя из изложенного, основанием квалификации выявленных фактических правоотношений по возникшему между сторонами спору является осуществление в объекте капитального строительства, расположенном на соответствующем земельном участке, в том числе в индивидуальном жилом доме, какой-либо образовательной деятельности в соответствии с критериями, определяющими такую деятельность нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Бужина И.А. (супруга ответчика – примечание В.А. Шефер) проживала в доме, построенном на земельном участке, вид разрешенного использования которого – «для индивидуального жилищного строительства». При этом она не осуществляла с использованием дома и участка образовательную деятельность. При таких обстоятельствах выводы судов первой и апелляционной инстанций о нецелевом использовании земельного участка ошибочны, так же как и вывод суда кассационной инстанции о том, что Бужина И.А. занималась деятельностью, для которой Классификатором предусмотрен отдельный вид разрешенного использования – «размещение объектов капитального строительства, предназначенных для просвещения, дошкольного, начального и среднего образования».

Таким образом, водораздел между деятельностью по использованию земельного участка для индивидуального жилищного строительства и деятельностью по использованию земельного участка с целью размещения объекта дошкольного образования, формально требующей внесение соответствующих изменений в разрешённое использование земельного участка (п. 3.5.1 классификатора), Верховный суд РФ провёл по функциональному критерию – решающую роль сыграло то обстоятельство, что детский сад, размещённый в жилом доме, не подпадал под критерии дошкольного образовательного учреждения.

Вместе с тем, совершенно очевидно, что вышеуказанный подход, проявленный Верховным судом РФ, рассчитан на разовое, однократное применение. Тот самый функциональный критерий, который применил Верховный суд РФ при вынесении Определения от 06.12.2022 № 5-КГ22-108-К2, с моей точки зрения, не может быть универсальным, поскольку в целом ряде ситуаций его использование приведёт лишь к возникновению умозрительных отвлечённых выводов, которые не представляется возможным использовать в судебном процессе. Так, например, если возвращаться к примеру с использованием жилого дома в качестве дома молитвы, то функциональный критерий, со всей очевидностью, не может быть использован. Да, классификатор видов разрешённого использования земельных участков предусматривает такой вид разрешённого использования как «осуществление религиозных обрядов» (код 3.7.1 по классификатору), однако, как отметил Конституционный суд РФ, само по себе отправление религиозных обрядов в жилом доме не свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка. В свою очередь, дом молитвы вполне может быть использован как склад – вид разрешённого использования, предусмотренный код 6.9 классификатора. Однако, со всей очевидностью, использование дома молитвы в качестве склада совершенно не означает, что имеет место необходимость изменения разрешённого использования.

Иными словами, реализация в жилом доме или ином объекте капитального строительства деятельности, для которой – по смыслу положений классификатора видов разрешённого использования земельных участков – предусмотрен иной специальный вид разрешённого использования земельного участка и иной специальный вид разрешённого использования объекта капитального строительства, отличные от существующих и учтённых в ЕГРН, совершенно не означает, что имеет место использование земельного участка не в соответствии с разрешённым использованием. Следовательно, какое-либо общее правило, позволяющее идентифицировать факт нецелевого использования земельного участка в ситуации, когда объект капитального строительства используется не по целевому назначению, до сих пор не создано. Таким образом, на текущий момент правоприменители вынуждены пока что уповать на тот самый принцип «трансформации», выработанный Конституционным судом РФ, который, по свидетельству самого Конституционного суда РФ, допускает известную долю умозрения.