Каким документом определялись границы садоводческих и огороднических товариществ в разные временные периоды их существования?
Мой недавний опыт общения с клиентами убеждает меня в том, что к числу весьма злободневных возникающих на практике проблем в области правоотношений, связанных с садоводческими и огородническими товарищества, является проблема, заключающаяся во включении земельных участков в границы СНТ и ОНТ без согласия их правообладателей. Действительно, в настоящее время распространены ситуация, когда правление СНТ или ОНТ, со ссылкой на проект планировки или проект межевания территории, ставит гражданина перед фактом, заявляя, что его земельный участок входит в границы соответствующего товарищества, в связи с чем владелец земельного участка обязан вносить необходимые платежи наравне с членами СНТ или ОНТ. В связи с этим юристу-практику, оказывающего юридическую помощь, направленную на признание земельного участка не относящимся к территории СНТ или ОНТ, необходимо иметь правильное представление о том, какими документами устанавливались ранее и устанавливаются в настоящее время границы садоводческих и огороднических товариществ.
В качестве ориентира при поиске ответа на этот вопрос следует использовать имеющую очень большее практическое значение правовую норму п. 28 ст. 54 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которую следует привести без изъятий:
«В случае, если отсутствует утвержденная документация по планировке территории, определяющая границы территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, территория ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд определяется:
1) в соответствии с проектом организации и застройки территории, утвержденным по ходатайству некоммерческой организации, указанной в части 1 настоящей статьи, или иного документа, на основании которого осуществлено распределение садовых или огородных земельных участков между членами указанной организации;
2) при отсутствии документов, указанных в пункте 1 настоящей части, в соответствии с границами земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» некоммерческой организации, указанной в части 1 настоящей статьи, или организации, при которой указанная организация была создана для ведения гражданами садоводства, огородничества или дачного хозяйства».
Итак, с учётом содержания вышеуказанной правовой нормы и детерминированной ею методологии поиска ответа на вопрос, вынесенный в заглавие настоящей заметки, нам целесообразно разбить историю существования садоводческих, огороднических и дачных товариществ в Российской Федерации на три временных отрезка и применительно к этим отрезкам и выяснить, какой документ определял границы СНТ, ОНТ и ДНТ (следует учитывать, что с 1 января 2019 года дачные товарищества были упразднены и помещены под правовой режим садоводческих товариществ). Эти отрезки следующие:
1. Период времени до вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (то есть до 23 апреля 1998 года);
2. Период, в течение которого правоотношения в сфере садоводческих, огороднических и дачных товариществ были урегулированы положениями Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ (с 23 апреля 1998 года до 1 января 2019 года);
3. Период времени с даты вступления в силу Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с 1 января 2019 года и по настоящее время).
Применительно к первому периоду, то есть до вступления в силу Федерального закона 14 апреля 1998 года № 66-ФЗ, поиск ответа на вопрос о том, каким документом устанавливались границы СНТ, ОНТ и ДНТ, не должен вызывать затруднений. Правовая норма п. 28 ст. 54 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ, принятая с учётом анализа истории и закономерностей развития института СНТ, ОНТ и ДНТ, прямо гласит о том, в течение того периода времени, когда деятельность таких товариществ не была урегулирована специальным законом, границы СНТ, ОНТ и ДНТ определялись исходя из границ земельного участка, предоставленного для ведения коллективного садоводства соответствующим органом публичной власти. Таким образом, для выяснения границ СНТ, ОНТ и ДНТ, созданных до 23 апреля 1998 года, необходимо руководствоваться картографическим приложением к постановлению органа публичной власти, на основании которого той или иной организации (обычно завод или иное крупное предприятие) осуществлялся отвод, как правило, многогектарного земельного участка.
Применительно ко второму временном отрезку необходимо иметь ввиду, что в Федеральном законе от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ не содержались правовые нормы, которыми бы напрямую был определён документ, закрепляющий границы СНТ, ОНТ и ДНТ. Однако, в этом федеральном законе имелись правовые нормы, на основании которых такой документ мог быть определён путём их логического толкования. Так, в частности, если обращаться к первой редакции рассматриваемого федерального закона и анализировать правовые нормы, регулировавшие порядок создания СНТ, ОНТ или ДНТ, то можно убедиться, что границы соответствующих товариществ определялись проектом организации и застройки. Например, п. 4 ст. 14 «Выбор и предоставление земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений» было предусмотрено, что «после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется первоначально в срочное пользование», в то время как следующее предложение гласило о том, что «… после утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность или на ином вещном праве». В настоящем контексте также актуально содержание ряда пунктов нормы ст. 32 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «Порядок разработки проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения». Так, из содержания п.п. 1-2 ст. 32 прямо следовало, что основополагающим документом СНТ, ОНТ или ДНТ, на основании которого осуществлялся раздел некоммерческого товарищества на земельные участки общего пользования и отдельные садовые, огороднические и дачные участки, также являлся проект организации и застройки СНТ, ОНТ или ДНТ.
Таким образом, после вступления в силу Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ, а именно начиная с 23 апреля 1998 года, границы СНТ, ОНТ или ДНТ определялись проектом организации и застройки, что полностью соответствует содержанию пп. 1 п. 28 ст. 54 Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ.
Вместе с тем, правовые нормы, согласно которым границы СНТ, ОНТ или ДНТ определялись проектом организации и застройки, утратили силу с 1 марта 2015 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, по смыслу которых границы СНТ, ОНТ или ДНТ подлежали установлению уже проектом планировки территории или проектом межевания территории.
С 1 марта 2015 года из Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ упоминания о проекте организации и застройки были исключены. Так, в частности, с этой даты существенные изменения претерпели положения ранее процитированной нами ст. 32 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ, а именно место документа, на основании которого осуществлялась организация и застройка СНТ или ДНТ, занял проект планировки территории, применительно к ОНТ – проект межевания территории.
В настоящем контексте надо учитывать, что в целом, несмотря на то что с 1 марта 2015 года организация и застройка СНТ, ОНТ и ДНТ должны были осуществляться в соответствии с проектом планировки территории и проектом межевания территории, до 1 января 2018 года всё же допускалось утверждение проектов организации и застройки садоводческих, огороднических и дачных товариществ (п. 8 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ),
С учётом изложенного, можно сделать вывод, что в период времени с 23 апреля 1998 года и до 1 марта 2015 года границы СНТ, ОНТ или ДНТ определялись только проектом организации и застройки, с 1 марта 2015 года до 1 января 2018 года или документацией по планировке территории (проект планировки, проект межевания) или проектом организации и застройки, с 1 января 2018 года – только проектом планировки территории или проектом межевания территории.
Применительно к третьему временному отрезку, который начался с даты вступления в силу Федерального закона от 29.07.2017 № 217-ФЗ, мы можем утверждать, что как по состоянию на 1 января 2019 года, так и по состоянию на дату написания этой статьи в Российской Федерации продолжают существовать как садоводческие и огороднические товарищества, границы которых были определены проектами организации и застройки (созданные в период времени между 23 апреля 1998 года и 1 января 2018 года), так и садовые и огороднические товарищества (созданные начиная с 1 марта 2015 года), границы которых утверждены документацией по планировке территории – проектом планировки или проектом межевания (также очень мала доля товариществ, созданных до 23 апреля 1998 года, границы которых определяются постановлением органа публичной власти об отводе земельного участка). В этом отношении очень ценным является содержание п. 3 ст. 4.1 Федерального закона № 217-ФЗ, который напрямую указывает, что «… местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории; разработка проекта планировки территории садоводства или огородничества не требуется, но может быть осуществлена по решению общего собрания членов товарищества». Таким образом, в действующем законодательстве наконец-то появилась правовая норма, которая напрямую определяет вид документа, которым устанавливаются границы садоводческих и огороднических товариществ.
Вышеуказанный исторический экскурс очень важен при осуществлении защиты по гражданским делам, в рамках которых оспаривается вхождение земельных участков в границы тех или иных садоводческих и огороднических товариществ. Так, например, если товарищество ссылается на проект планировки или проект межевания территории, юристу необходимо выяснить, могли ли на тот или иной момент времени границы СНТ или ОНТ определяться таким документом, если нет, то, соответственно, вхождение земельного участка в границы товарищества стоит под большим вопросом.
Надеюсь, что представленный мною материал будет полезен гражданам, которые пострадали в результате незаконного включения своих садовых и огородных земельных участков в границы СНТ или ОНТ и желают защитить свои гражданские права.