Верховный суд РФ постановил, что если в соответствии с правилами землепользования и застройки земельный участок находится в границах территории, предназначенной для комплексного освоения, такой земельный участок может быть предоставлен только при условии соответствия его разрешённого использования градостроительному регламенту, установленному решением о комплексном развитии

Не так давно, в заметке под названием «Верховный суд РФ пресёк практику отказов в предоставлении существующих земельных участков из публичной собственности в связи с несоответствием их разрешённого использования градостроительному регламенту», которая была опубликована в разделе «Новости» 29 июня 2023 года, мною рассматривалась нередко возникающая на практике проблема, которая сводится к тому, что иногда органы публичной власти отказывают в предоставлении существующих земельных участков в связи с несоответствием их вида разрешённого использования градостроительному регламенту для территориальной зоны (в составе правил землепользования и застройки), в котором находятся такие земельные участки. Действительно, если тот факт, что образование нового земельного участка из земель публичной собственности возможно исключительно при условии соответствия его вида разрешённого использования градостроительному регламенту, ни у кого не вызывает удивления, то в случае с отказом в предоставлении уже сформированных земельных участков, если их виды разрешённого использования противоречат правилам землепользования и застройки, возникают многочисленные вопросы: начиная от того, что такое основание для отказа в предоставлении земельного участка без торгов элементарно не предусмотрено Земельным кодексом РФ (ст. 39.16) и заканчивая рассуждениями о правилах действия нормативных правовых актов (правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом) во времени, которые, как известно, не распространяются на правоотношения, возникшие до введения их в действие. Отмечу, что в упомянутой заметке от 29 июня 2023 года затронутая проблема рассматривалась только применительно к ситуации, в которой земельный участок запрашивался к предоставлению под существующий объект недвижимости согласно ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Верховный суд РФ в своём определении от 20.12.2022 № 307-ЭС22-14132 по делу № А56-37412/2021 признал практику отказов в таких случаях незаконной. Однако, мною не рассматривался вопрос о допустимости отказов в предоставлении земельных участков в остальных случаях, не связанных с предоставлением земельных участков под существующие объекты недвижимости. Тем более не рассматривался вопрос о правомерности отказов в случаях, когда земельные участки, в предоставленных которых отказано, расположены в границах территории, относительно которой принято решение о комплексном развитии территории, то есть о реализации крупных инфраструктурных проектов.

Тот судебный прецедент из практики Верховного суда РФ, который лежит в основе настоящей публикации, отсылает ещё к одному моменту – вопросу о возможности предоставления земельных участков без торгов (п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ). Дело в том, что в соответствии с пп. 3 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ допускается «целевое», прямое предоставление земельных участков без проведения торгов с целью размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия таких объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с распоряжением высшего должного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с внутренним региональным законодательством Санкт-Петербурга и на основании решения губернатора Санкт-Петербурга, которое подразумевается в пп. 3 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ, ООО «Комплексные бытовые решения» (далее по тексту – «общество») обратилось в комитет по инвестициям Санкт-Петербурга с заявлением о предоставлении без торгов земельного участка с разрешённым использованием «бытовое обслуживание», которое полностью соответствовало градостроительному регламенту для территориальной зоны, в которой такой земельный участок оказался расположенным (вид разрешённого использования «бытовое обслуживание» входил в перечень основных видов разрешённого использования, предусмотренных градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны). Однако, орган публичной власти в предоставлении земельного участка отказал, сославшись на то, что в соответствии с правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга территория затребованного земельного участка попадает в границы территории, в отношении которой планируется реализация комплексного развития территории. При этом в обоснование отказа  орган публичной власти сослался на ту самую крайне неудачную правовую норму п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ, которая, исходя из своего буквального содержания, позволяет отказывать в предоставлении земельных участков лишь в случаях, когда вид разрешённого использования испрошенного земельного участка не соответствует назначению расположенных на нём зданий, либо намереваемому фактическому использованию такого земельного участка, но, если отталкиваться от расширенного толкования, выработанного в судебной практике, де факто позволяет отказывать и в случаях, когда вид разрешённого использования земельного участка не соответствует градостроительному регламенту. Отказ в предоставлении земельного участка был обжалован в порядке гл. 24 АПК РФ в арбитражный суд. Суды первой, апелляционной инстанций и АС Северо-Западного округа, руководствуясь тем, что на момент рассмотрения спора решение о комплексном развитии территории в порядке, установленном гл. 10 Градостроительного кодекса РФ, принято не было, а документация по планировке территории (проект планировки или проекта межевания территории), необходимая для реализации решения о комплексном развитии территории, не разработана и не утверждена, встали на сторону общества и признали отказ в предоставлении земельного участка не законным. Следует отметить, что, помимо всего прочего, расположенные в Санкт-Петербурге арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанции, со ссылкой на региональное законодательство, исходили из того, что «решение о комплексном развитии территории может быть принято уполномоченным органом в отношении части территории, определенной Правилами в качестве территории, в границах которой предусматривается осуществление комплексного развития территории; допускается принятие решения о комплексном развитии территории в отношении территории, границы которой не совпадают с границами территории, указанной в Правилах в качестве территории, где предусматривается осуществление комплексного развития». Таким образом, арбитражные суды допускали, что спорный земельный участок мог и не попасть в границы территории, в отношении которой планирутся комплексное развитие.

При рассмотрении кассационной жалобы Правительства Санкт-Петербурга и комитета по инвестициями Санкт-Петербурга Верховный суд РФ пришёл к мнению о правомерности отказа в предоставлении земельного участка и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Определение от 08.08.2023 № 307-ЭС23-1848 по делу № А56-103770/2021).

В основу определения Верховного суда РФ, которым была удовлетворена кассационная жалоба, были положены следующие соображения:

– в соответствии с законом Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» решение о комплексном развитии может быть принято только в отношении территории, которая в соответствии с правилами землепользования и застройки определена в качестве территории, в границах которой предусматривается её комплексное развитие, или в отношении части такой территории;

– из этого следует, что «указанные положения статьи 14-2 Закона № 508-100 … не предоставляют иным лицам каких-либо преференций в виде возможности получения в аренду земельного участка, представляющего собой часть определенной Правилами территории, в границах которой предусматривается комплексное развитие территории», то есть Верховный суд РФ заключил, что если земельный участок попадает в границы территории, относительно которой принято решение о комплексном развитии, такие земельные участки не могут предоставляться для целей, не связанных с комплексным развитием;

– в силу пп. 5 п. 1 ст. 67 Градостроительного кодекса РФ в решении о комплексном освоении территории должны быть указаны виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые могут быть выбраны при реализации решения о комплексном развитии территории, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут не соответствовать основным видам разрешённого использования и предельным параметрам разрешённого строительства, установленным правилами землепользования и застройки;

– таким образом, решение о комплексном освоении территории де факто и де юре представляет собой самостоятельный градостроительный регламент для территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии, который может не соответствовать градостроительному регламенту, установленному правилами землепользования и застройки;

– в соответствии с п. 10.2 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ документация по планировке территории, необходимая в целях реализации решения о комплексном развитии территории, может быть разработана без учёта ранее утверждённой документации по планировке территории, то есть имеет приоритет над ранее утверждённой документацией.

В результате со ссылкой на толкование правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга Верховный суд РФ пришёл к выводу о том, что территории, которые в соответствии с правилами землепользования и застройки предназначены для комплексного развития, могут развиваться «… исключительно путем применения определенных ГрК РФ механизмов комплексного развития территорий на основании утвержденной документации по планировке территории в целях ее комплексного развития» – даже в случаях, когда решение о комплексном развитии ещё не принято в порядке, установленном ст. 67 Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, из анализируемого определения Верховного суда РФ следует, что одно лишь наличие в правилах землепользования и застройки положений, предусматривающих предназначенность той или иной территории для комплексного развития – даже при отсутствии решения органа публичной власти о комплексном развитии территории, которое принимается в соответствии с Градостроительнм кодексом РФ – является достаточным условием того, что земельные участки, попадающие в границы такой территории, могут быть предоставлены исключительно в целях комплексного развития.

Основный вывод, который может быть сделан по итогам анализа аргументации Верховного суда РФ, состоит в том, что существующие земельные участки, которые расположены в границах территории, предназначенной для комплексного развития, могут быть предоставлены только в том случае, если их разрешённое использование соответствует «градостроительному регламенту», установленному решением о комплексном развитии территории. Если же решение о комплексном развитии ещё не принято, предоставление существующего земельного участка не допускается.

С учётом реалий нашей российской юридической действительности представляется возможным утверждать, что позиция, обозначенная Верховным судом РФ в проанализированным определении, отвечает интересам руководителей крупных инфраструктурных проектов, которые заинтересованы в устранении препятствий для их реализации на самой ранней стадии.