Анализируем Обзор судебной практики Верховного суда РФ по делам, связанным с предоставлением публичных земельных участков для целей строительства. Часть 1.
Под конец года Верховный суд РФ опубликовал очень важный аналитический документ – речь идёт об Обзоре судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства, который утверждён Президиумом Верховного суда РФ 19 ноября 2025 года. Ознакомление с этим Обзором позволяет мне утверждать, что его принятие стало очень своевременным, поскольку в нём затрагиваются очень тонкие и важные моменты, по поводу которых в судебной практике регулярно возникли юридические коллизии. В силу того, что Обзор представляет собой довольно внушительный по содержанию документ, мы рассмотрим приведённые в нём юридические позиции не в одной, а в нескольких заметках. При этом рассмотрение будет выборочным и коснётся только самых важных позиций. Постараюсь излагать информацию максимально лаконично, чтобы лишний раз не лить воду.
1. В случае внесения в правила землепользования и застройки изменений, согласно которым в конкретной территориальной зоне больше не допускается размещение объектов, строительство которых было начато на законных основаниях до внесения таких изменений, застройщик вправе закончить строительство объекта и надлежащим образом легализовать его (п. 3 Обзора)
Речь идёт о довольно распространённой в юридической действительности ситуации, когда в течение растянутого во времени процесса по возведению застройщиком объектов капитального строительства происходит внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе правил землепользования и застройки. Имеется ввиду случай, когда редакция правил землепользования и застройки, действовавшая на момент получения разрешения на строительство (или уведомления о соответствии применительно к индивидуальным жилым и садовым домам), допускает возведение объекта недвижимости с тем или иным назначением, а на момент завершения строительства действует уже иная редакция, которая размещение соответствующих объектов в территориальной зоне больше не предусматривает, в результате чего орган публичной власти отказывает в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию.
Такого рода ситуация была предметом рассмотрения Судебной коллегии Верховного суда РФ – с кассационной жалобой обратился застройщик, который возвёл на земельном участке незавершённый строительством спортивно-развлекательный комплекс степенью готовности 85 %, но после заключения нового договора аренды земельного участка для завершения строительства сроком на три года не смог получить разрешение на строительство в связи с внесением изменений в правила землепользования и застройки, в соответствии с которым правила больше не предусматривали возведение спортивно-развлекательных комплексов в соответствующей территориальной зоне. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций заняли сторону местной администрации, которая в выдаче разрешения на строительство отказала. Однако Верховный суд РФ, со ссылкой на положения п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ и п.п. 8-10 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ пришёл к заключению, что «… и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия». В силу данного вывода отказ местной администрации в выдаче разрешения на строительство спортивно-развлекательно комплекса был признаны незаконным. Таким образом, если строительство было начала в тот момент времени, когда правила землепользования и застройки предусматривали размещение того или иного объекта, застройщик праве легализовать свой объект вне зависимости от содержания редакции правил землепользования, действующей на момент окончания строительства.
2. Если застройщик до истечения срока действия договора аренды смог завершить строительство объекта недвижимости, истечение срока договора аренды не является фактором, позволяющим органу публичной власти отказывать в предоставлении земельного участка для завершения строительства (п. 4 Обзора)
В этом отношении необходимо напомнить, что к числу важных законодательных новелл, которые были введены в действие с 1 марта 2015 года в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ, относился механизм изъятия на публичных торгах объектов незавершённого строительства, возведённых на публичных земельных участках в случае прекращения арендных отношений, в том числе, в связи с истечением срока аренды (п. 1 ст. 239.1 ГК РФ). В контексте проблематики, затронутой в рассматриваемом пункте Обзора судебной практики, необходимо отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 239.1 ГК РФ изъятие на публичных торгах допускается исключительно в отношении объектов незавершённого строительства, вследствие чего изъятие завершённых строительством объектов на публичных торгах в соответствии с п. 1 ст. 239.1 ГК РФ не допускается. Таким образом, в случае завершения строительства объекта капитального строительства истечение срока договора аренды земельного участка не может служить основанием не только для изъятия объекта с публичных торгов, но и для отказа в заключении нового договора аренды сроком на три года.
При рассмотрении заявления застройщика к администрации о признании незаконным отказа в заключении нового договора аренды земельного участка (заключение нового договора требовалось с целью получения разрешения на ввод в эксплуатацию) и заявления к иному органу публичной власти о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию в отношении завершённого строительством объекта, Судебная коллегия Верховного суда РФ, удовлетворяя оба требования застройщика, пришла к выводам о том, что:
– «… само по себе истечение срока действия договора аренды земельного участка на момент обращения заявителя в уполномоченный орган за получением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не свидетельствует о проведении работ с нарушением разрешения на строительство, о самовольном строительстве объекта на данном земельном участке и не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости, правомерно возведенного на земельном участке, предоставленном в аренду для его строительства»;
– «… действия уполномоченных органов публичной власти, которые отказали заявителю в заключении договора аренды земельного участка со ссылкой на отсутствие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а в связи с отсутствием договора аренды земельного участка – в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, не могут быть признаны разумными и обеспечивающими баланс публичных интересов, заключающихся в том числе в эффективном использовании публичных земель в соответствии с их целевым назначением, и частных интересов заявителя на застройку предоставленного ему земельного участка и введение в гражданский оборот возведенного на основании разрешительных документов объекта недвижимости».
Важно обратить внимание, что при вышеуказанных условиях, то есть когда строительство объекта недвижимости полностью завершено, Верховный суд РФ признал возможным заключение нового договора аренды земельного участка в ситуации, когда ранее застройщик уже воспользовался правом на заключение договора аренды для завершения строительства объекта сроком на три года, при том, что согласно Земельному кодексу РФ формально такое правило может быть реализовано только однократно (пп. 10 п. 2, п. 5 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ). Таким образом, вопреки положениям норм земельного законодательства Верховный суд РФ допустил повторное приобретение земельного участка в аренду для завершения строительства.
3. В случае если существенное нарушение договора аренды земельного участка устранено арендатором в разумный срок, такое нарушение не может выступать основанием для одностороннего принудительного расторжения договора аренды земельного участка в судебном порядке (п. 5 Обзора)
Предметом рассмотрения Судебной коллегии Верховного суда РФ было дело по иску местной администрации к арендатору земельного участка, предоставленного для строительства индивидуального жилого дома, о расторжении договора аренды в связи с тем, что в течение трёх лет с момента заключения договора аренды арендатор к возведению жилого дома так и не приступил. Неиспользование земельного участка для строительства было истолковано администрацией как существенное нарушение условий договора аренды. При этом на момент обращения арендодателя в суд арендатор всё-таки успел приступить к возведению индивидуального жилого дома. Суд первой инстанции исковые требования администрации удовлетворил. Суды апелляционной и кассационной инстанции решение суда первой инстанции оставили без изменения.
В основу «решения» Верховного суда РФ об отмене вынесенных по делу судов нижестоящих инстанций и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции легли положения абз. 4 п. 23 постановления Пленум ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в котором было зафиксировано, что «… не может служить основанием для удовлетворения требования арендодателя о досрочном расторжении договора аренды земельного участка сам факт существенного нарушения договора, если такое нарушение (его последствия) устранено арендатором в разумный срок». В итоге Верховный суд РФ отметил, что «… на момент обращения арендодателя в суд арендатором приняты меры к освоению и использованию спорного земельного участка и возведен жилой дом, право собственности на который зарегистрировано в установленном законом порядке. Поскольку строительство спорного объекта недвижимости было начато с учетом целевого использования земельного участка и при наличии действующего разрешения на строительство, каких-либо существенных нарушений договора аренды земельного участка не усматривается».
Таким образом, представляется возможным утверждать, что в соответствии с точкой зрения Верховного суда РФ существенное нарушение условий договора аренды земельного участка в виде его неиспользования в соответствии с разрешённым использованием может быть устранено и задним числом (но в разумный срок), то есть после истечения срока, отведённого договором для выполнения арендатором обязанности по использованию земельного участка в соответствии с его назначением, что исключает возможность расторжения договора аренды по требованию арендодателя.
4. Возникновение в составе земельного участка обременений и ограничений по режиму землепользования, которые не были оговорены с арендатором на момент заключения договора аренды земельного участка, даёт право арендатору требовать от арендодателя возмещения убытков (п. 6 Обзора)
Речь идёт об очень злободневной ситуации, когда обременения в виде зон с особыми условиями использования территорий, влекущие за собой существенные ограничения по режиму землепользования, и о которых арендатор не мог знать заранее, возникают в составе земельного участка уже после заключения договора аренды земельного участка, в результате чего земельный участок частично и полностью утрачивает свои потребительские качества.
Предметом рассмотрения Верховного суда РФ являлась ситуация, в которой арендатор приобрёл в аренду земельный участок для индивидуального жилищного строительства, не получив от администрации информацию о том, что в границах земельного участка расположены инженерные коммуникации. В результате сведения об обременении земельного участка охранной зоной газопровода, границы которой были утверждены администрацией, и наличие которой обусловило невозможность использования земельного участка для строительства жилого дома, были внесены в ЕГРН уже после заключения договора аренды. Сославшись на положения п. 1 ст. 611, п. 3 ст. 328 ГК РФ и п.п. 2, 4 ст. 620 ГК РФ, Верховный суд РФ констатировал следующее: «… изменение правового режима земельного участка еще до заключения договора аренды таким образом, что арендатор участка лишается возможности использовать его в целях, которые согласовываются с соответствующим публично-правовым образованием при заключении договора аренды, возлагает на арендатора обязанность уплачивать арендную плату по договору в отсутствие реальной возможности пользоваться объектом аренды по назначению»; «при таких обстоятельствах у арендатора имеются основания для предъявления требования о возмещении убытков, в том числе о взыскании внесенных арендных платежей». Таким образом, Верховный суд РФ сформулировал исключительно важное правило, которое будет очень востребованным на практике. Отныне арендаторы публичных земельных участков могут быть уверены в том, что возникновение в их составе ранее не оговоренных обременений по режиму землепользования предоставляет право требовать взыскание убытков с арендодателя.
Остальные позиции Президиума Верховного суда РФ, нашедшие свои отражения в Обзоре, будут рассмотрены в следующей публикации.