Конституционный суд РФ постановил, что иск публично-правового образования к частному лицу о признании права собственности на земельный участок отсутствующим и снятии земельного участка с кадастрового учёта относится к виндикационным искам, а также определяет условия, при которых такого рода иск не может быть удовлетворён
После традиционной двухмесячной летней паузы Конституционный суд РФ вынес очередное важное и интересное постановление по земельному спору, в котором на этот раз была подробна проанализирована и обозначена природа исков публично-правовых образований к частным лицам о признании прав на земельные участки отсутствующими. Речь идёт о постановлении от 29 октября 2026 года № 63-П «По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 1 статьи 8, абзаца четырнадцатого статьи 12, статьи 304 Гражданского кодекса Российской Федерации, части второй статьи 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 1 и пункта 5 части 2 статьи 14 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в связи с жалобой гражданки Остроумовой Ольги Александровны».
Гражданка О.А. Остроумова выступала собственником земельного участка с разрешённым использованием «для индивидуального жилищного строительства», который был приобретён по договору купли-продажи у гражданина С. Данный земельный участок был образован усилиями гражданина С. в результате раздела земельного участка, право собственности на который было признано за ним решением Видновского городского суда Московской области в 2017 году. Однако, в последующем на основании апелляционного определения Московского областного суда, вынесенного в 2022 году, решение Видновского городского суда было отменено, и судом апелляционной инстанции было вынесено новое решение, которым гражданину С. в удовлетворении исковых требований о признании прав собственности на земельный участок было отказано. Полагая, что при таких условиях земельный участок больше не может оставаться в собственности гражданки О.А. Остроумовой, администрация Ленинского городского округа Московской области обратилась в суд с иском о признании права собственности на земельный участок отсутствующим, исключении сведений об этом земельном участке из ЕГРН и снятии его с кадастрового учёта. Видновский городской суд Московской области решением от 16 мая 2023 года исковые требования удовлетворил. Данное решение было оставлено без изменения судами вышестоящих инстанций, в том числе, Верховным судом РФ. В результате О.А. Остроумова была вынуждена обратиться в Конституционный суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ положений пп. 3 п. 1 ст. 8, абз. 4 ст. 12, ст. 304 ГПК РФ, п. 2 ст. 61 ГПК РФ, п. 5 ст. 1 и пп. 5 п. 2 ст. 14 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в той мере, «.. в какой с учетом их истолкования в правоприменительной практике в силу своей неопределенности они позволяют произвольно использовать иск о признании права собственности частного лица отсутствующим в целях защиты интересов органа местного самоуправления без установления полномочий истца на подачу данного иска; лишать граждан зарегистрированного в ЕГРН права собственности на земельные участки без учета добросовестности приобретателя, воли органа местного самоуправления на отчуждение земельных участков и истечения срока исковой давности; возлагать на добросовестных приобретателей негативные последствия, вытекающие из незаконных действий органов судебной власти и бездействия органов местного самоуправления». В отношении большей части обжалованных О.А. Остроумовых правовых норм Конституционный суд РФ, принимая жалобу к рассмотрению, производство прекратил, сохранив в качестве предмета проверки только правовые нормы абз. 14 ст. 12, ст. 304 ГК РФ, а также п. 5 ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в той мере, в какой на их основании «… разрешается заявленное публичным образованием требование, направленное на прекращение зарегистрированного за гражданином права собственности на приобретенный им по гражданско-правовому договору находящийся на землях населенных пунктов земельный участок (с видом разрешенного использования, предполагающим использование для личных нужд), который имеет видимые признаки его освоения правообладателем или конкретные сведения о расположении которого отображены в кадастре недвижимости».
В ходе проведения правового исследования, которое является традиционной неотъемлемой частью судебных актов высшего органа конституционного нормоконтроля, Конституционный суд, постепенно подбираясь к выводу о том, что иск публичного образования к частному лицу о признании права собственности на земельный участок отсутствующим, с точки зрения своей природы, представляет собой виндикационный иск, то есть иск невладеющего собственника к владеющему собственнику, констатировал, что в силу отсутствия в действующем законодательстве правовых норм, регулирующих такого рода иски, ответчики по таким искам вправе рассчитывать на те же гарантии, которые предоставлены ответчикам по виндикационным искам. В частности, Конституционный суд РФ отметил буквально следующее: «… ввиду отсутствия специального правового регулирования такого рода исков, как иски о признании зарегистрированного права отсутствующим, а также поскольку в подобных спорах ответчик имеет подлежащий защите интерес и законные ожидания, сопоставимые с интересом и ожиданиями добросовестного приобретателя по смыслу статьи 302 ГК РФ, при рассмотрении соответствующих требований условия наступления неблагоприятных последствий для ответчика должны определяться с учетом положений названной статьи; использование же без учета этого обстоятельства статьи 304 данного Кодекса, не предназначенной для решения вопроса о принадлежности имущества и в этом смысле предоставляющей ответчику меньший объем правовых гарантий, создает, вопреки статьям 2 и 18 Конституции РФ, существенные риски нарушения предусмотренных ее статьями 35 и 36 прав граждан».
Ссылка Конституционного суда РФ на ст. 304 Гражданского кодекса РФ была не случайной, поскольку в дальнейшем по тексту анализируемого постановления Конституционный суд РФ доходчиво объяснил причину того, что иск публичного образования о признании права собственности на земельный участок отсутствующим не может рассматриваться в качестве видовой разновидности негаторного иска, то есть иска владеющего собственника к владеющему несобственнику. Это объясняется спецификой природы владения публично-правового образования в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности. Эта специфика характеризуется тем, что формально публично-правовое образование, не в последнюю очередь в силу презумпции государственной собственности на землю, вправе ссылаться только на факт юридической принадлежности соответствующих земельных участков, в то время как реализация правомочия фактического владения земельным участком является, как правило, невозможной в силу объективных обстоятельств. В развитие этой мысли Конституционный суд РФ заключил, что «… реализация права публичной собственности на земельные участки имеет значительную специфику, состоящую в том, что владение публично-правового образования зачастую – с учетом характера земель, находящихся в публичной собственности, и самого объема находящегося в собственности публично-правового образования земельного ресурса, одновременное фактическое господство над которым установить затруднительно, – не может повсеместно выражаться в тех же формах, в которых осуществляется владение частного лица, не создает основания для применения в рассматриваемом случае, по общему правилу, способа защиты права, не обусловленного лишением истца владения, в том числе подпадающего под действие статьи 304 ГК Российской Федерации. На землях же населенных пунктов тот земельный участок, право на который зарегистрировано за частным лицом в результате заключения им гражданско-правового договора и который имеет видимые признаки его освоения правообладателем или конкретные сведения о расположении которого отображены в кадастре недвижимости, тем более не может автоматически считаться находящимся во владении публично-правового образования».
В последующем, продолжая аргументацию в пользу того факта, что иск публично-правового образования о признании права собственности на земельный участок отсутствующим представляет собой виндикационный иск, Конституционный суд РФ, отталкиваясь от закреплённых в ст. 302 Гражданского кодекса РФ гарантий, предоставленных лицу, выступающему ответчиком по такого рода искам, приходит к логичному выводу о том, что предпосылки для удовлетворения такого иска должны оцениваться в зависимости от того, добросовестным или недобросовестным приобретателем является лицо, в отношении которого заявлено исковое требование об аннулировании земельного участка, а также того, возмездной или безвозмездной являлась сделка по приобретению соответствующего земельного участка.
Как свидетельствует текст анализируемого судебного акта, на этом поиск общих точек соприкосновения между виндикационным иском и иском об аннулировании земельного участка, принадлежащего частному лицу, не заканчивается. Так, руководствуясь тем, что виндикационный иск не изъят из-под действия сроков исковой давности, Конституционный суд РФ, ссылаясь на принципы, которые нашли своё отражение в вынесенном по схожему вопросу постановлении от 28 января 2025 года № 3-П, констатировал, что «… спор о принадлежности имущества – даже если он облечен в форму спора о признании права на земельный участок отсутствующим – не может быть произвольно и необоснованно изъят из-под действия института исковой давности». На основании этого общего вывода Конституционный суд РФ, возвращаясь к специфике правового спора по делу гражданки О.А. Остроумовой, делает частный вывод следующего содержания: «Следовательно, по смыслу п. 4 ст. 302 ГК РФ, если на земельном участке с соблюдением соответствующих требований возведен жилой дом и не опровергнуто, что гражданин при приобретении (предоставлении) земельного участка (прав на него) действовал добросовестно, то с учетом прочих предусмотренных статьей 302 ГК РФ условий защиты добросовестного приобретателя требование публично-правового образования, направленное на прекращение зарегистрированного за гражданином права собственности на земельный участок, не подлежит удовлетворению по истечении трех лет со дня внесения в ЕГРН первой записи о праве на этот жилой дом. Иной подход приведет к несоразмерному дисбалансу в защите прав граждан, которые удовлетворяют свои жилищные потребности, приобретая жилые помещения, по сравнению с гражданами, избравшими способом удовлетворения таких потребностей индивидуальное жилищное строительство на приобретенном для таких целей земельном участке».
Далее по тексту анализируемого постановления Конституционный суд РФ затрагивает важную юридическую проблему, которая сводится к тому, что в силу турбулентных процессов в России, имевших место в 90-е годы прошлого века, правоотношения в сфере распоряжении земельными ресурсами характеризовались существенными трудностями организационно-технологического свойства, которые, среди всего прочего, проявлялись в том, что нередко в силу конкуренции компетенций и путаницы в ней распоряжение публичными земельными участками осуществляли структуры, не имевшие право на распоряжение земельным фондом соответствующего уровня иерархии. Это приводит к тому, что при отслеживании цепочки перехода правомочий на распоряжение конкретным земельным участком может возникнуть ситуация, при которой не представляется возможным определить публично-правовое образование, имеющее право на предъявление искового заявления об аннулировании земельного участка частного лица. Однако, по мнению Конституционного суда РФ, данная проблема может быть решена благодаря презумпции государственной собственности на землю, «… в условиях которой наличия на территории Российской Федерации значительного количества нераспределенной земли сама по себе несформированность земельного участка и отсутствие государственной регистрации права собственности публичного образования на него не означают, что соответствующее публичное образование фактически отказалось от своего права собственности или проявляет безразличие к правовой судьбе этого земельного участка; … кроме того, исходным состоянием всех земельных участков (всех земель) в Российской Федерации было их нахождение в государственной собственности. Очевиден также и публичный интерес в пополнении (по сути, в восстановлении) земельного фонда, который может быть использован для выполнения государственных или муниципальных функций, в том числе для законного предоставления земельных участков частным лицам». Именно ставка на презумпцию государственной собственности на землю позволяет Конституционному суду РФ найти выход из ситуации, когда не представляется возможным точно верифицировать публично-правовое образование, имевшие право предоставить земельный участок частному лицу в прошлом и могущее выступать в качестве истца по требованию о признании права собственности на земельный участок отсутствующим и его снятии с кадастрового учёта, и обосновать принципиальную допустимость предъявления соответствующих исков в такой ситуации. «Соответственно, даже если не очевидно наличие у публично-правового образования прав (полномочий) в отношении земельного участка в момент предположительно незаконного возникновения (незаконной регистрации) права на земельный участок одного из правопредшественников нынешнего титульного владельца и отсутствует частное лицо, заявляющее или имеющее основания заявить свои требования в отношении этого земельного участка, не должна исключаться возможность заявления публично-правовым образованием требования, направленного на прекращение зарегистрированного за гражданином права собственности на приобретенный им по гражданско-правовому договору земельный участок, если в системе правоотношений и с учетом обстоятельств дела удовлетворение иска непосредственно влечет или обращение в собственность заинтересованного публично-правового образования спорного земельного участка, или его включение в массив земель, право государственной собственности на которые не разграничено и предоставление земельных участков из которых относится к полномочиям органов соответствующего публично-правового образования. Эта возможность направлена на удовлетворение публичного интереса» – метко подытожил Конституционный суд РФ, выходя на финишную прямую в формировании своей аргументации по спору с участием гражданки О.А. Остроумовой.
В заключение своего юридического исследования Конституционный суд РФ подчёркивает, что разрешение правовых ситуаций, в которых предметом рассмотрения судов выступает исковое требование публично-правового образования об аннулировании земельного участка частного лица, должно осуществляться обязательно с учётом принципа справедливости и с «… опорой на требование добросовестного поведения». Подводя итог анализу опорных точек, на которых выстроено анализируемое постановление, Конституционный суд РФ сформулировал окончательный вывод, который должен выступать логическим фундаментом для разрешения соответствующих юридических ситуаций в будущем: «Если гражданин, возмездно приобретший по договору земельный участок, был добросовестным, не подлежат удовлетворению направленные на прекращение его права на земельный участок требования, заявленные в интересах публично-правового образования, которое с очевидностью не верифицировано как утратившее владение этим земельным участком в качестве собственника или в качестве публично-правового образования, органы которого имели право предоставить этот участок в составе земель, право государственной собственности на которые не разграничено. Равным образом не подлежат удовлетворению такие требования и за пределами срока исковой давности».
В конечном итоге Конституционный суд РФ признал обжалованные О.А. Остроумовой правовые нормы абз. 14 ст. 12, ст. 304 ГК РФ, а также п. 5 ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» не противоречащими Конституции РФ, поскольку эти правовые нормы, применяемые во взаимосвязи между собой, допускают защиту ответчиков по искам публично-правовых образований об аннулировании земельных участков необходимыми правовыми гарантиями от необоснованного удовлетворения подобных исковых требований, которые эквивалентны гарантиям, которыми защищены ответчики по виндикационным искам, и к которым, в первую очередь, относятся фактор добросовестности действий приобретателя земельного участка, фактор возмездности или безвозмездности приобретения земельного участка и фактор истечения срока исковой давности.
Вынесенное Конституционным судом РФ постановление несомненно сыграет очень важную роль в плане обеспечения в будущем прав и законных интересов граждан и юридических лиц, выступающих ответчикам по искам органов государственной власти и органов местного самоуправления о признании прав на земельные участки отсутствующими. Во-первых, Конституционный суд РФ интерпретировал такого рода иски в качестве разновидности виндикационного иска, что само по себе означает преодоление правовой неопределённости, обусловленной тем, что в законодательстве отсутствуют положения, которыми были бы урегулированы подобные способы защиты прав публичных структур. Во-вторых, Конституционный суд РФ определил перечень факторов, которые должны приниматься во внимание при рассмотрении соответствующих исковых заявлений судами – к таким факторам отнесены добросовестность или недобросовестность поведения приобретателя земельного участка, возмездность или безвозмездность приобретения земельного участка, истечение или неистечение срока исковой давности. В-третьих, Конституционный суд РФ напрямую предписал, что в случае положительного значения всех вышеуказанных факторов, складывающихся в рамках конкретной юридической ситуации, исковое требование об аннулировании земельного участка не может быть удовлетворено.
Вполне допускаю, что в результате вынесения Конституционным судом проанализированного нами постановления в действующее гражданское законодательство будут внесены изменения, направленные на урегулирование исковых заявлений о признании прав на частные земельные участки отсутствующими. В любом случае вынесенное постановление будет способствовать укреплению правового статуса частных лиц, владеющих земельными участками на праве собственности.
