Верховный суд РФ демонстрирует, что в случае существенного изменения юридической обстановки вследствие издания новых нормативных правовых актов в сфере землепользования и градостроения применение правовосстановительной санкции может быть невозможным, если на момент совершения обжалуемых действий органа публичной власти такие действия сами по себе являются незаконными 

В ходе участия в административных судебных спорах по вопросам в сфере земельных отношений и градостроения время от времени приходится сталкиваться с интересными ситуациями, когда оспариваемое действие или бездействие органа местного самоуправления на момент его совершения является объективно незаконным, однако несмотря на это суд не в состоянии возложить на орган публичной власти обязанность выполнения действий, способных восстановить нарушенное право подателя административного иска или заявления в порядке гл. 24 АПК РФ (в случае если спор рассматривается арбитражным судом), поскольку на момент вынесения решения по делу имеет место существенное изменение обстановки, то есть возникновение юридически значимых обстоятельств, обуславливающих невозможность исполнения судебного решения. В такого рода случаях суды ссылаются на п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», которым предусмотрено, что «… суд, признавая оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, может отказать в возложении на административного ответчика (орган или лицо, наделенные публичными полномочиями) обязанности совершить какие-либо действия, если на день рассмотрения дела законодательством установлен запрет на осуществление гражданами, организациями соответствующих действий». Это правило применяется при том, что в силу правила, сформулированного в другом абзаце уже процитированного нами п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года № 21, по общему правилу, суды «… применяют нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное», в связи с чем «… изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела, как правило, не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями». 

Мы видим, что рассматриваемое правило насчёт невозможности возложения на провинившуюся сторону тех или иных действий в силу заведомой неисполнимости судебного решения сформулировано довольно обще, поскольку оно рассчитано на универсальное применение без привязки именно к правоотношениям в сфере земельного права и градостроения. В связи с этим большую ценность имеют прецеденты применения этого правила, рассмотренные Верховным судом РФ в качестве суда кассационной инстанции и включённые в консолидированные Обзоры судебной практики, которые регулярно утверждаются Президиумом Верховного суда РФ. В сегодняшней заметке мне хотелось бы рассмотреть прецедент, который был помещён Президиумом Верховного суда РФ в п. 15 Обзора судебной практики за 3-й квартал 2026 года. Речь идёт об Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22.05.2026 № 308-ЭС25-13078 по делу № А32-23519/2022. Обратимся к фабуле дела. 

Садоводческое товарищество «Крокус» обратилось в администрацию города Сочи Краснодарского края с заявлением о предварительном согласовании предоставления на праве безвозмездного срочного пользования земельного участка с целью создания территории садоводства. Администрация в удовлетворении заявления о предварительном согласовании отказала, руководствуясь, в первую очередь, тем, что согласно Генеральному плану города Сочи, утверждённому в 2009 году, запрошенная СНТ «Крокус» территория оказалась расположенной в границах функциональной зоны «зона зелёных насаждений общего пользования», в которой, исходя из назначения такой функциональной зоны, не   предусмотрено формирование земельных участков для ведения садоводства. СНТ «Крокус» обжаловало отказ администрации в Арбитражный суд Краснодарского края, который встал на сторону администрации, вынеся решение об отказе в удовлетворении заявления, поданного в соответствии с гл. 24 АПК РФ. Однако, Арбитражный суд апелляционной инстанции отменил решение Арбитражного суда Краснодарского края, сделав акцент на том, что согласно Правилам землепользования и застройки города Сочи запрошенная к предварительному согласованию территория расположена в территориальной зоне малоэтажной жилой застройки «Ж-2», в которой допускается образование земельных участков для ведения деятельности в области садоводства. При этом арбитражный суд апелляционной инстанции убедился в том, что карта функционального зонирования в составе Генерального плана 2009 года допускает образование земельного участка в целях размещения садоводческого товарищества. Таким образом, по всей видимости, было констатировано, что при отказе в предварительном согласовании администрация, а при отказе в удовлетворении заявления – Арбитражный суд Краснодарского края – неверно применили положения Генерального плана. Арбитражный суд Северо-Кавказского округа оставил постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда без изменения. После этого администрация города Сочи закономерным образом обратилась с кассационной жалобой в Верховный суд РФ, который отменил судебные акты Арбитражного суда Краснодарского края, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда и Арбитражного суда Северо-Кавказского края, направив дело на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. 

Верховный суд РФ руководствовался тем, что в течение того времени, пока шло судебное разбирательство, в декабре 2023 года городское Собрание МО «Городской округ город-курорт Сочи» Краснодарского края, то есть представительный орган местного самоуправления, утвердило новый Генеральный план муниципального образования «Городской округ город-курорт Сочи», в соответствии с которым большая часть земельного участка, запрошенного СНТ «Крокус», оказалась в границах функциональной зоны «зона озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары)», «… которая предназначена для размещения объектов отдыха, рекреации), коммунального обслуживания, общего пользования водными объектами, территорий общего пользования, причалов для маломерных судов и не предназначена для использования в целях ведения садоводства», в то время как согласно правилам землепользования и застройки земельный участок продолжал находиться в территориальной зоне «Ж-2». Поскольку в силу норм градостроительного права (пп. 2 п. 1 ст. 34 градостроительного кодекса РФ) генеральный план как документ территориального планирования имеет приоритет над правилами землепользования и застройки как документом градостроительного зонирования, Верховный суд РФ пришёл к абсолютно закономерному выводу о том, что «… несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования». Отталкиваясь от того, что «… земельное законодательство основывается на приоритете охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат», Верховный суд заключил, что несоответствие карты градостроительного зонирования правил землепользования и застройки карте функционального зонирования в составе генерального плана в ситуации, когда генеральный план исключает возможность образования земельного участка в целях образования садоводческого товарищества, делает невозможным удовлетворение предъявленного в порядке гл. 24 АПК РФ заявления о признании отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка незаконным и возложении обязанности осуществить предварительное согласование несмотря на то, что на момент вынесения обжалуемого отказа формально действия администрации были ошибочными. «Суды, обязывая администрацию предварительно согласовать Товариществу предоставление испрашиваемого участка для ведения садоводства и утвердить схему его расположения, не дали оценки действующим на момент рассмотрения спора документам территориального планирования, не проверили обстоятельства, связанные с отнесением в соответствии с новым Генеральным планом испрашиваемого земельного участка к территории общего пользования», – отметил Верховный суд РФ. 

Как мы можем убедиться, вследствие принятия нового генерального Плана возникла классическая ситуация изменения юридической обстановки, при которой применение правовосстановительной санкции оказалось невозможным, поскольку на момент рассмотрения кассационной жалобы и, тем самым, вынесения по делу итогового судебного акта возникли новые обстоятельства, которые post factum, то есть задним числом, делали обжалованные действия ответчика законными и обоснованными. Таким образом, при ведении судебных разбирательств об оспаривании незаконных действий органов публичной власти следует «держать руку на пульсе» и контролировать принятие новых нормативных правовых актов в сфере земельных отношений и градостроения, поскольку таковые могут обуславливать неисполнимость судебных решений, которыми действия органов публичной власти признаны не соответствующими закону.