Разрешённое использование земельного участка не соответствует цели использования земельного участка: как это понимать?
«Разрешённое использование земельного участка не соответствует цели использования, указанной в заявлении о его предоставлении» – именно так сформулировано в Земельном кодексе РФ (п. 14 ст. 39.16) одно из оснований для отказа в предоставлении без проведения торгов земельного участка, находящегося в публичной собственности. Однако, как это понимать, учитывая, что в действующих нормативных правовых актах понятие «цель использования» не раскрывается? Полагаю, что для преодоления затруднений в понимании того, что законодатель подразумевает под «целью использования земельного участка», и для отграничения смежных дефиниций друг от друга сперва следует провести сопоставление родственных юридических понятий, а именно понятий «целевое назначение земельного участка», «разрешённое использование земельного участка», что в конечном итоге позволит подобраться к уяснению того, что следует понимать под «целью использования земельного участка». Это представляется тем более важным, что при общении с моими клиентами мне доводится сталкиваться с необоснованным отождествлением этих трёх понятий, либо иногда приходится слышать термин «статус земельного участка», который, с очевидностью, никак не позволяет добиться ясности в понимании категорий, характеризующих правовой режим земельного участка.
1. Правовой режим земельного участка, в первую очередь, характеризируется его целевым назначением. Понятие «целевое назначение земельного участка» употребляется исключительно в сочетании с понятием «категория земель». Данный вывод следует из п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ, согласно которому по целевому назначению земли подразделяются на ряд категорий. Таким образом, целевое назначение выступает в качестве категории, определяющей правовой режим земельного участка, довольно высокого уровня обобщения. Так, к примеру, земельные участки с разным разрешённым использованием, но расположенные в границах населённого пункта, будут иметь одинаковое назначение – «земельные участки, расположенные на землях населённых пунктов».
2. Значительно более точной характеристикой, определяющий правовой режим земельного участка, является категория «разрешённое использование земельного участка». Понятие разрешённого использования земельного участка в федеральных нормативных правовых актов не содержится, при том что в научных трудах такого рода определение уже наверняко предложено исследователями. Разрешённое использование – это характеристика, которая определяет диапазон возможностей по использованию земельного участка исходя из категории земель, к которой он относится («целевое назначение»). На моём сайте уже публиковались статьи на тему разрешённого использования земельных участков. В этой заметке ограничусь только упониманием того, что виды разрешённого использования земельных участков бывают основными, вспомогательными, а также условно разрешёнными; виды разрешённого использования устанавливаются исходя из содержания градостроительного регламента для территориальной зоны, в которой находится земельный участок, в соответствии с классификатором видов разрешённого использования земельных участков, который утверждён приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года № П/0412.
3. Что же понимать под целью использования земельного участка? Содержание этого понятия в земельном и градостроительном законодательстве не раскрывается. Исходя из действующих норм земельного права, понятие «цель использования земельного участка» употребляется во взаимосвязи с правовыми нормами, регулирующими порядок подачи заявления о предоставлении земельного участка из публичной собственности. Так, например, пп. 8 п. 1 ст. 39.15 Земельного кодекса РФ гласит о том, что в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка заявитель обязан указать цель использования земельного участка. В пп. 2 п. 4 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ содержится отметка о том, что в заявлении об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории с целью его предоставления на аукционе указывается цель использования земельного участка. И, опять же, как уже отмечалось, заявление о предоставлении земельного участка без проведения торгов подлежит оставлению без удовлетворения, если цель использования земельного участка, указанная в заявлении о его предоставлении, не соответствует разрешённому использованию (п. 14 ст. 39.16 Земельного кодекса РФ). Чтобы разобраться в том, что понимается под целью использования земельного участка, в то время как параллельно существуют понятия «целевое назначение земельного участка» и «разрешённое использование земельного участка», целесообразно обратиться к судебной практике.
Так, Верховный суд РФ рассматривал кассационную жалобу ООО «Регионсервис» на судебные акты судов нижестоящих инстанций, которыми этому обществу было отказано в признании незаконным отказа органа местного самоуправления в предоставлении в собственность без торгов земельного участка с разрешённым использованием «стоянки автомобильного транспорта». Вынося Определение от 21 октября 2021 года № 303-ЭС21-18689, которым в передаче кассационной жалобы на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам было отказано, Верховный суд РФ согласился с мнением судов нижестоящих истанций о том, что разрешённое использование земельного участка – «стоянка автомобильного транспорта» – не соответствует целям использования земельного участка, указанным в заявлении о его предоставлении – «размещение гаражей и мастерских по обслуживанию автотранспортных средств, уборочной и аварийной техники».
Схожее определение Верховный суд РФ вынес 14 октября 2019 года (№ 309-ЭС19-17770) по кассационной жалобе ИП А.Е. Кириленко на постановления судов нижестоящих инстанции, которыми истцу было отказано в признании незаконным отказа органа государсвенной власти в предоставлении земельных участков в собственность за плату в порядке ст. 39.20 Земельного кодекса РФ. Отказ органа государственной власти был продиктован тем, что земельный участок имел вид разрешённого использования «под здание колледжа», в то время как истец являлся собственником расположенных на земельном участке торговых павильонов.
На мой взгляд, двух вышеуказанных судебных актов достаточно для понимания того, какой смысл законодатель вложил в понятие «цель использования земельного участка».
«Цель использования земельного участка» несомненно отражает назначение и наименование расположенных на земельном участке зданий и сооружений.
Чтобы избежать отказа в предоставлении земельного участка заявитель должен указать в заявлении, направляемом в орган власти, в графе «цель использования» такое назначение и такое наименование объектов, расположенных на земельном участке, которые соответствовали бы разрешённому использованию земельного участка. Например, в случае приобретения земельного участка с разрешённым использованием «хранение автотранспорта» заявителю следует указать цель использования «под существующий гараж». Если заявитель приобретает земельный участок с разрешённым использованием «магазины», цель использования земельного участка следует сформулировать как «под существующий магазин». Заявитель, приобретающий из аренды в собственность земельный участок с разрешённым использованием «для индивидуального жилищного строительства», должен указать цель использования «под существующий индивидуальный жилой дом».
Таким образом, в случае если разрешённое использование земельного участка предусматривает размещение зданий или сооружений, цель использования земельного участка отражает назначение и наименование объектов, расположенных на земельном участке.
Как быть в случае, если разрешённое использование земельного участка не предусматривает наличие зданий и сооружений? На мой взгляд, в этом случае цель использования земельного участка, указываемая в заявлении о его предоставлении, может дублировать формулировку разрешённого использования.
Так, например, при приобретении земельного участка, используемого под автомобильную стоянку (такой вид разрешённого использование как «стоянки автомобилей» действующий классификатор видов разрешённого использования земельных участков не предусматривает), цель использования может быть сформулирована как «стоянка автомобилей».
Таким образом, цель использования земельного участка – это характеристика земельного участка, которая отражает назначение или наименование расположенных на земельном участке капитальных или некапитальных объектов, а в случае, если разрешённое использование земельного участка не предусматривает наличие на нём каких-либо зданий и сооружений, совпадает с разрешённым использованием.
Если выражаться ещё более точно, цель использования земельного участка отражает фактическое использование земельного участка. Соответствие разрешённого использования земельного участка цели использования земельного участка, что является необходимым условием его предоставления, достигается:
– путём достижения соответствия между назначением и наименованием зданий и сооружений, расположенных на земельном участке, с одной стороны, и разрешённым использованием земельного участка, с другой стороны;
– дублированием формулировки разрешённого использования земельного участка в случае если такой участок не предусматривает размещение на нём зданий и сооружений.